Droit acquis : interprétation des usages accessoires en droit municipal
4 avril 2025« Connectivité », voilà le maître mot! À l’heure où nous vivons une crise majeure qui menace la biodiversité à l’échelle planétaire, tous les pays sont invités à faire un effort pour protéger davantage d’habitats afin de freiner le déclin de la biodiversité à toutes les latitudes.
Du moins, ainsi en est-il des parties prenantes de la Convention des Nations-Unies sur la diversité biologique (CDB) qui, à l’occasion de la COP-15 s’étant tenue en partie à Montréal au mois de décembre 2022, se sont donné l’objectif de protéger un minimum de 30 % de leur territoire afin de mieux préserver la biodiversité.
Le Québec, qui adhère à la CDB, a récemment traduit cet objectif dans le cadre de l’adoption des nouvelles Orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT), entrées en vigueur au mois de décembre 2024. Ces nouvelles OGAT ont notamment pour objectif de « limiter la fragmentation du couvert forestier de manière à contribuer à la connectivité écologique et à maintenir les services écologiques1 » (nous soulignons). Une fois qu’il aura été intégré au schéma d’aménagement et de développement, le respect de cet objectif aura pour effet d’obliger les municipalités dont le couvert forestier est inférieur à 30 %, à prévoir des moyens :
- visant à maintenir le couvert forestier existant;
- visant à limiter la déforestation;
- favorisant le reboisement, notamment pour relier les boisés existants dans les corridors écologiques.2
C’est ici qu’entre en jeu la zone agricole. D’une superficie de plus de 63 000 km2, la zone agricole québécoise s’étend sur le territoire des communautés métropolitaines de Montréal et de Québec, et de 954 municipalités situées dans les 17 régions administratives du Québec3. Même si cette superficie ne représente qu’une infime partie de la superficie totale du territoire du Québec, il demeure que la zone agricole occupe une place importante des espaces dans le sud du Québec, là où les enjeux de protection des milieux naturels, nécessaires à la conservation de la biodiversité, sont les plus pressants.
Or, à la suite de la décision de la Cour supérieure dans l’affaire de la Fondation SÉTHY4, on aurait pu croire que protection des milieux naturels et zone agricole ne font pas bon ménage. Il s’avère en effet que, dans cette affaire, à la suite de représentations non contredites de l’Union des producteurs agricoles, la Cour supérieure s’est laissé convaincre que :
« La présomption d’utilisation du Lot à une fin d’agriculture par son couvert végétal est ainsi renversée par le but avoué de la Fondation de créer une aire protégée aux fins de conservation, ce qui ne permettra plus aucune forme d’agriculture sur celui-ci. Le véritable usage est alors autre qu’agricole5 ».
Autrement dit, pour la Cour supérieure, « faire de la conservation de milieux naturels = empêcher l’agriculture ». D’où le titre de la présente chronique : dans un tel contexte, la zone agricole deviendra-t-elle un espace où la conservation des milieux naturels n’est pas la bienvenue, empêchant ainsi d’établir ou rétablir la connectivité des milieux naturels?
Malgré cette décision de la Cour supérieure, nous demeurons d’opinion que « le fait de laisser le sol sous couverture végétale » est considéré être de l’« agriculture » au sens de l’article 1 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles. C’est pourquoi nous sommes d’avis que dans tous les projets de conservation où l’objectif demeure de laisser le sol sous couverture végétale, sans poser quelque geste visant à empêcher la pratique d’activités agricoles, aucune autorisation n’est requise.
Notre position est d’autant plus renforcée que le législateur aurait eu l’occasion de préciser la définition du mot « agriculture » dans la Loi à l’occasion de l’adoption récente du projet de loi no 866. Or, il n’en a rien fait. Le silence du législateur parle. S’il a choisi de ne pas traiter expressément de la conservation des milieux naturels dans la définition du mot « agriculture » à l’article 1 de la Loi, surtout après avoir pris connaissance du jugement de la Fondation SÉTHY7, nous pouvons en prendre acte.
Quoi qu’il en soit, la zone agricole constitue une partie importante du territoire dans le sud du Québec et elle ne doit pas devenir une zone de « non-conservation ». Si Québec est sérieux dans l’atteinte de ses objectifs de conservation, visant un minimum de 30 % représentatif des diverses provinces naturelles, cela devra se faire également en incluant la zone agricole. En cela, la cohérence est de rigueur, vu l’importance de préserver la richesse biologique sur notre territoire.
Aussi, il faut cesser d’opposer stérilement la conservation des milieux naturels et pratiques des activités agricoles et insister davantage sur les complémentarités qui existent entre ces deux réalités.
Bref, plutôt que d’être vu comme des consommateurs de surfaces terrières qu’ils soustraient à la base territoriale agricole, les intervenants de la conservation doivent être perçus comme des gardiens des terres peu ou pas cultivables, mais combien importants au maintien des rendements agricoles.
[1] Gouvernement du Québec, « Orientations gouvernementales en aménagement du territoire – Pour les MRC des groupes A, B et C », ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, 2024. Voir l’Attente 2.2.2, p. 46.
[2] Ibid.
[3] Source : https://www.cptaq.gouv.qc.ca (site consulté le 31 juillet 2025).
[4] Fondation pour la sauvegarde des écosystèmes du territoire de la Haute-Yamaska c. Cour du Québec, 2024 QCCS 3036.
[5] Id., par. 18.
[6] Loi visant à assurer la pérennité du territoire agricole et sa vitalité, L.Q. 2025, c. 5.
[7] La fiction juridique veut que le législateur ait connaissance de tous les jugements rendus par nos tribunaux.