Le code d’éthique de Kazabazua

André Comeau
10 mai 2021

Dans une décision récente1 , la Commission municipale du Québec scrutait le Code d’éthique et de déontologie des élus municipaux de la Municipalité de Kazabazua. Avec 1130 municipalités locales au Québec, il est toujours temps d’en découvrir une nouvelle constituée quand même en 1862; Kazabazua qui compte 976 citoyens fait partie de la MRC de la Vallée-de-la-Gatineau et elle tient son nom de la rivière du même nom d’origine amérindienne qui figure au Dictionnaire des rivières et des lacs publié en 1925 (Wikipédia).

La décision bien détaillée du juge administratif J.-A. Roy traite de trois manquements allégués au Code d’éthique par un membre du conseil qui aurait favorisé d’une manière abusive les intérêts de toute autre personne, en l’occurrence un ami et son fils, à l’occasion des discussions et décisions du conseil municipal portant sur le salaire et les conditions de travail de ces personnes qui sont à l’emploi de la municipalité. Le membre du conseil aurait également eu un intérêt pécuniaire particulier dans le contrat de travail de ces personnes avec la municipalité alors qu’il aurait participé à ces discussions et décisions du conseil sur ces questions.

Les faits mis en preuve sont plutôt simples: suite à un examen plus global de la rémunération de ses employés, le conseil en vient à discuter et à voter une augmentation de rémunération pour deux employés des Travaux publics, qui constituent des proches de l’élue citée en déontologie: dans un cas un fils majeur autonome financièrement et dans l’autre cas, un ami sans qu’il y ait vie commune. Le tribunal retiendra que l’implication de l’élue est minimale: ses interventions se limitent à la phrase « ça fait du sens » lors du plénier et à son vote au conseil « en levant son doigt » et il conclut finalement que les manquements n’ont pas été commis. Cette décision est intéressante parce qu’elle présente une analyse juridique rigoureuse et qu’elle nous démontre qu’il ne faut pas se fier uniquement aux apparences.

A première vue, comme le souligne le Tribunal, il est vrai que l’élue municipale « se place, à ces deux occasions, dans une situation où elle est susceptible de devoir choisir entre, d’une part, les intérêts (de ses proches) et, d’autre part, l’intérêt de la municipalité ».

Mais encore faut-il en référer aux manquements reprochés et au Code d’éthique en vigueur; ici, le Code de Kazabazua fait une distinction entre l’intérêt personnel de l’élu et l’intérêt de toute autre personne sans prévoir aucune règle particulière à l’égard de l’intérêt des proches des élus. En effet, l’article 5.3.1 du Code interdit à un élu de favoriser, dans l’exercice de ses fonctions, ses intérêts personnels ou, d’une manière abusive, ceux de toute autre personne. Cette disposition est conforme à la loi et elle distingue les intérêts personnels et ceux de toute autre personne. Il faut donc ici considérer les intérêts des proches de l’élue, soit ceux de son ami et de son fils, comme ceux de toute autre personne. Dans le cas des intérêts des autres personnes, la disposition exige ici que l’élue les ait favorisés d’une manière abusive ce que le Tribunal écarte vu l’implication minimale de l’élue dans ce débat. Le Tribunal en arrive à cette conclusion après avoir examiné en détails les Codes d’éthique de plusieurs municipalités où l’intérêt des proches a été pris en considération en assimilant l’intérêt personnel et l’intérêt des proches ou en interdisant simplement de favoriser l’intérêt de ses proches. On peut donc conclure qu’à Kazabazua et vraisemblablement dans d’autres municipalités du Québec, il n’est pas interdit aux termes de la loi et du Code d’éthique en vigueur de participer au débat et d’influencer une décision du conseil qui concerne un proche, parent ou ami, dans la mesure où on ne le fait pas de manière abusive ou « d’une façon répréhensible ».

Toutefois, dans ces cas, il faudra également s’assurer que les autres dispositions du Code d’éthique et de la loi sont respectés: que ce soit l’obligation de ne pas avoir d’intérêt pécuniaire particulier dans la question débattue au conseil (article 361 LERM) ou l’obligation de ne pas avoir d’intérêt, directement ou indirectement, dans un contrat existant avec la municipalité (article 304 LERM).

Le Tribunal aborde cette question en rejetant également le troisième manquement au Code d’éthique (art. 5.3.7) après avoir fait l’examen d’une jurisprudence abondante aux fins de déterminer si les modifications aux contrats de travail de l’ami et du fils de l’élue étaient de nature à procurer un avantage pécuniaire à l’élue. Ici, l’article 5.3.7 du Code reprend la règle de l’article 361 LERM. Le Tribunal conclut aisément que l’augmentation du salaire du fils ne peut affecter le patrimoine de l’élue puisque le fils est majeur, qu’il n’habite pas avec l’élue, qu’il est financièrement autonome et qu’il ne fournit pas de soutien à l’élue. Le Tribunal en arrive à la même conclusion pour l’ami puisque l’ami et l’élue ne cohabitent pas, qu’ils ne sont ni époux, ni conjoints, ni conjoints de fait et qu’ils sont autonomes au niveau financier. Dans ce cas, aucun des deux ne reçoit de l’aide de l’autre sur le plan financier et il n’existe aucune obligation alimentaire entre eux.

La solution n’est pas toujours si claire et c’est une question souvent délicate de déterminer si le membre du conseil a un intérêt direct ou indirect ou un intérêt pécuniaire particulier dans le contrat de travail qui lie son conjoint et la municipalité. Nous y reviendrons dans une prochaine chronique.

  1. CMQ-67390-001, 21 décembre 2020, Juge administratif Joseph-André Roy.
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Projet de loi 65 : l’économie circulaire est la solution

Steve Cadrin - Anne-Charlotte Carignan
3 mai 2021

«Rien ne se perd, rien ne se crée, tout se transforme»…les centres de déchets qui débordent et les centres de tri qui peinent à traiter des quantités astronomiques de matières prouvent plutôt le contraire. Quotidiennement, les municipalités sont appelées à effectuer la gestion des matières résiduelles des Québécois : une tâche de plus en plus lourde à assumer. Le projet de loi 65 adopté le 11 mars 2021, ou la Loi modifiant principalement la Loi sur la qualité de l’environnement en matière de consigne et de collecte sélective, vise à régler cette problématique, notamment en attribuant une responsabilité plus grande aux entreprises privées, grandes productrices d’emballages et de contenants qui aboutissent presque inévitablement dans des dépotoirs. Ce projet de loi s’inclut dans un mouvement vers une économie circulaire.

Victoire pour la Ville de Drummondville

Il convient d’abord de souligner les bons coups des municipalités pour la protection de l’environnement. Le 26 février 2021, l’honorable juge de la Cour supérieure, Christian Immer, donnait raison à la Ville de Drummondville dans le cadre d’un litige environnemental contre la compagnie Waste Management inc. (WM). Dans cette affaire, WM exige de la Ville un changement de zonage afin d’agrandir son centre d’enfouissement, alors que celui-ci atteindra sous peu sa capacité maximale. Il s’agit d’un changement de zonage que la Ville persiste toutefois à lui refuser, ce qui la mènera devant les tribunaux. La Cour supérieure reconnaît, heureusement, dans la décision WM Québec inc. c. Ville de Drummondville, l’importance de la réglementation municipale dans la mise en place et l’opération d’un lieu d’enfouissement technique (LET). Le gouvernement du Québec fait notamment l’objet de reproches, dans le cadre de ce dossier, pour avoir émis un certificat d’autorisation à WM, lui permettant de procéder à l’agrandissement de son site, et ce malgré les procédures judiciaires alors déjà en cours. Finalement, la Cour considère que le refus de la Ville de modifier son zonage est une décision raisonnable et que la Ville respecte la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. La Ville, la MRC et ses habitants peuvent donc souffler un peu face à cette victoire, malgré la possibilité que la décision soit portée en appel.

Transition vers une économie circulaire

Les municipalités et le gouvernement tendent de plus en plus vers l’adoption de mesures alignées avec une économie circulaire. En quoi consiste-t-elle exactement? L’économie circulaire est « un système de production, d’échange et de consommation visant à optimiser l’utilisation des ressources à toutes les étapes du cycle de vie d’un bien ou d’un service, dans une logique circulaire, tout en réduisant l’empreinte environnementale et en contribuant au bien-être des individus et des collectivités»1 . Ce type d’économie est donc une alternative à l’économie linéaire, dominante actuellement, qui mise sur la production, la consommation et l’élimination2 . Pour mettre fin à la crise des déchets et aux changements climatiques, il est nécessaire de procéder à un changement de paradigme : nous devons réutiliser et non jeter. Une économie circulaire permettrait également «d’accroître le nombre d’emplois, de pousser à la hausse le PIB et de favoriser le développement de nouveaux marchés», selon l’Institut de l’environnement, du développement durable et de l’économie circulaire de l’Université de Montréal3 . Le projet de loi 65 constitue un premier pas vers ce changement.

Projet de loi 65 : un poids de moins pour les municipalités

La nouvelle loi vise d’abord à moderniser la consigne et la collecte sélectives. Elle vient notamment permettre au gouvernement d’élargir la consigne des tous les contenants de 100 millilitres à 2 litres, dont les contenants de lait et les bouteilles de vin4. Le point le plus marquant du projet de loi 65 demeure l’introduction de l’approche de la responsabilité élargie des producteurs (REP). Cette approche vise à transférer aux entreprises productrices de déchets la responsabilité de la gestion des matières résiduelles engendrée par la consommation de leurs produits, notamment vis-à-vis leur suremballage5.Actuellement, les produits visés par la REP au Québec sont, entre autres, les produits électroniques et les batteries6. La nouvelle loi donne les pouvoirs au gouvernement provincial de créer un organisme de gestion désigné (OGD) qui représentera les entreprises et qui sera financé par eux. L’OGD sera chargé d’élaborer, de mettre en œuvre et de financer un système de collecte sélective de certaines matières résiduelles. Cet organisme œuvrera donc en partenariat avec les municipalités, par le biais de contrats qui seront imposés par le gouvernement. Tous les contrats municipaux devront être conclus avec l’OGD au 31 décembre 2024. Il ne reste qu’à espérer que la loi mène le Québec vers une gestion plus durable de ses matières, dans laquelle chacun assume sa part des responsabilités.


  1. EDDEC, «Économie circulaire au Québec : Opportunités et impacts économiques», mars 2018, p. 7.
  2. Ibid., p. 13.
  3. Ibid., p. 55.
  4. Recyc-Québec, « Adoption du projet de loi 65 – Québec concrétise sa réforme des systèmes de consigne et de collecte sélective », 12 mars 2021, URL : https://www.recyc-quebec.gouv.qc.ca/haut-de-page/salle-de-presse/archives-presse/2021-adoption-du-projet-de-loi-no-65-quebec-concretise-sa-reforme-des-systemes-de-consigne-et-de-collecte-selective
  5. Ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, « Responsabilité élargie des producteurs (REP) : Questions et réponses », URL : https://www.environnement.gouv.qc.ca/matieres/reglement/recup-valor-entrepr/faq.htm#1.2 (consulté le 25 mars 2021)
  6. Ibid.
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Prévention de la contagion en milieu de travail: comment en sanctionner le non-respect

Jean-François Martin - Anne-Charlotte Carignan
28 avril 2021

En contexte de pandémie mondiale, les employeurs ont dû redoubler d’ardeur pour préserverles milieux de travail et prévenir la propagation du virus. Des politiques d’entreprise qui comportent des règles strictes s’appliquant à tous ont dû être mises de l’avant. La question s’est par la suite posée à savoir comment peut-on traiter les cas d’employés récalcitrants qui contreviennent à ces règles?

Les employeurs ont l’obligation légale de protéger la santé, la sécurité et l’intégrité physique de leurs travailleurs sur leur lieu de travail et de prendre les mesures nécessaires pour s’en assurer, notamment en vertu du Code civil du Québec et de la Loi sur la santé et la sécurité du travail.

Aussi, dans le contexte particulier que l’on connaît, la Commission des normes, de l’équité, de la santé et de la sécurité du travail (CNESST) a d’ailleurs publié le Guide des normes sanitaires en milieu de travail – COVID-19, afin de renseigner les employeurs et les travailleurs quant aux mesures à respecter afin de maintenir un milieu de travail sécuritaire.

En milieu de travail, la majorité des Québécois a rapidement compris les règles de base, afin d’éviter la propagation du virus, dont entre autres, de ne pas se présenter ou quitter le travail si des symptômes de la COVID-19 se manifestent, de s’isoler si on a côtoyé à la maison des personnes présentant ces symptômes et de le déclarer à son employeur.

Or, malgré les enjeux connus de tous, certains employés ont mis à risque la santé de leurs collègues et de leur famille en omettant de s’isoler ou en mentant au moment de remplir des questionnaires de symptômes, par exemple. Cela amène les employeurs à se questionner sur les mesures disciplinaires possibles, afin de remédier à ce genre de situation.

Ainsi, lorsque des employés refusent ou omettent de respecter les consignes mises en place par leur employeur, ce dernier a le droit et se doit de sanctionner ces comportements.

Aussi, pour le contexte propre à la pandémie actuelle, les décisions des tribunaux ne sont pas légion et très peu ont été rendues au Québec sur le sujet.

Néanmoins, en puisant entre autres chez les provinces voisines, on a pu constater que des sanctions sévères, allant de la suspension jusqu’au congédiement, ont été largement maintenues par les tribunaux.

Les décisions suivantes s’avèrent d’intérêt sur la question.

  • Dans Teamsters Québec, local 1999 et Exceldor Coopérative, usine de St-Bruno-de-Montarville (Guerda Eximat), une conseillère en ressources humaines d’une usine oeuvrant matière d’alimentation a omis, en avril 2020, de faire part à son employeur que son conjoint présentait des symptômes de la COVID-19, et ce malgré l’obligation de le dénoncer dans un questionnaire à cet effet, tous les matins. Elle se présenta donc durant cinq jours au travail, mettant à risques les 325 salariés de l’usine, alors qu’elle fut testée positive au virus. Dans cette affaire, l’arbitre considère qu’une suspension aurait été davantage appropriée, mais, considérant que la salariée refusa d’être réintégrée dans son ancien travail, le congédiement fut maintenu.
  • En Ontario, dans l’affaire Garda Security Screening Inc. v. IAM. District 140 (Shoker Grievance), une employée de sécurité d’un aéroport s’est présentée au travail, en avril 2020, malgré les directives claires de son employeur l’obligeant de s’isoler. Cette dernière était en effet en attente de résultats d’un test de la COVID-19 qui finalement s’est avéré positif. Elle fut congédiée et le tribunal d’arbitrage a maintenu la sanction.
  • Dans Labourers’ International Union of North America v. Aecon Industrial, a Division of Aegon Construction Group inc. (Wynne Grievance), une autre affaire qui provient de l’Ontario, un employé, travaillant dans une usine nucléaire, s’est présenté au travail, malgré le fait qu’il devait attendre l’appel de l’infirmière de l’entreprise avant de reprendre son travail. Ce dernier avait des symptômes de la COVID-19 et son employeur lui avait expressément demandé de s’isoler. L’arbitre de grief a confirmé que le congédiement était justifié, considérant son non-respect des consignes mises en place par son employeur. Il qualifie son comportement d’« inconscient », de « déraisonnable » et d’« inacceptable ».
  • Toujours en Ontario, dans l’affaire Trillium Health Partners v.Canadian Union of Public Employees Local 5180 (Faryna Grievance), un employé d’un hôpital a participé à un « party pizza », malgré les politiques de l’employeur indiquant qu’il était interdit de se rassembler et de partager de la nourriture. Cet employé avait également enregistré et diffusé, à l’insu de son employeur, une conversation qu’il a entretenue avec lui. Finalement, il est intervenu entre deux personnes à l’hôpital où il travaillait, afin de défendre une personne qui refusait de porter le masque. L’arbitre reconnait que les actions de l’employé démontrent un manque de respect envers son employeur, qui est appelé, selon lui, à gérer une situation « extrêmement difficile ». L’arbitre considéra toutefois que la sanction de congédiement était trop importante et réduisit sa sanction à une suspension.

On est à même de constater que lorsqu’il est question de la COVID-19 et des règles mises en place pour la prévention en milieu de travail, la tolérance n’a pas sa place et les tribunaux semblent bien appuyer ce principe.


De nouveaux développements viendront sûrement à ce sujet ce à quoi se grefferont aussi plusieurs questions entourant la vaccination.

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Un usage commercial effectué en catimini peut-il être générateur de droits acquis?

Rino Soucy - Anne-Charlotte Carignan
6 avril 2021

Les municipalités doivent souvent se défendre à l’encontre d’un argument de droits acquis pour faire respecter leur règlement de zonage. Dans l’arrêt de principe régulièrement cité par les tribunaux en cette matière, soit l’affaire Huot c. Municipalité de l’Ange-Gardien[1] , on retient ce qui suit :

« Les principales conditions d’existence des droits acquis sont bien connues, maintes fois exposées en doctrine et en jurisprudence :

  1. Les droits acquis n’existent que lorsque l’usage dérogatoire antérieur à l’entrée en vigueur des dispositions prohibant un tel usage était légal.
  2. L’usage existait en réalité puisque la seule intention du propriétaire ou de l’usager ne suffit pas.
  3. Le même usage existe toujours ayant été continué sans interruption significative.
  4. Les droits acquis avantagent l’immeuble qui en tire profit. De tels droits ne sont pas personnels mais cessibles, suivant l’immeuble dont ils sont l’accessoire.
  5. Ils ne peuvent être modifiés quant à leur nature et parfois quant à leur étendue bien que les activités dérogatoires peuvent être intensifiées en certains cas.
  6. La seule qualité de propriétaire ne suffit pas quant aux droits acquis. »

En ce qui concerne le critère de l’usage qui doit exister antérieurement à la modification d’un règlement municipal pour fonder des droits acquis, le fardeau repose sur la personne qui invoque cet argument. Quel est par ailleurs le degré de preuve requis pour démontrer à la Cour supérieure un usage ayant réellement débuté avant d’entrer en vigueur d’un nouveau règlement municipal? C’est à cette question que devait répondre notamment l’honorable Denis Jacques, j.c.s., dans l’affaire Municipalité de Saint-Mathieu-du-Parc c. Rivard[2].

Les faits particuliers de ce jugement

Dans cette affaire, la municipalité s’est adressée à la Cour supérieure pour que cesse un usage commercial de location à court terme de deux (2) bâtiments dans une zone où l’usage était interdit (chalet et résidence principale). Le défendeur plaidait bénéficier de droits acquis puisque l’usage commercial aurait débuté antérieurement à un avis de motion ayant été déposé le 4 mai 2010.

Le juge s’exprime comme suit :

« [11] Le 4 mai 2010, un avis de motion est déposé prévoyant l’adoption de nouvelles règles prohibant l’usage de résidences de tourisme dans la zone 151 où se trouvent les lots du défendeur.
[34] D’abord, est-ce que la preuve établit l’usage antérieur au 4 mai 2010 [de l’adresse 2] et [de l’adresse 1] aux fins de résidences de tourisme?
[35] Ensuite, dans l’affirmative, est-ce que le défendeur fait valoir un usage légal de la location de résidences de tourisme avant le 4 mai 2010 lui permettant de prétendre à des droits acquis? »

La preuve a démontré qu’en ce qui concerne le chalet, il avait été affiché sur plusieurs sites, tels que Facebook pour de la location à court terme et ce, avant l’entrée en vigueur du règlement qui prohibait l’usage dans la zone. Par ailleurs, en ce qui concerne la résidence principale du défendeur, la preuve a été jugée insuffisante pour fonder des droits acquis, soit l’absence du caractère public.

Le juge s’exprime comme suit :

« [42] La seule affirmation du défendeur voulant qu’il ait loué sa résidence ([adresse 1]) pour répondre à la demande quand son chalet ([adresse 2]) était déjà loué ne peut suffire à établir un usage pouvant donner lieu à des droits acquis. »

Principes juridiques applicables quant à la notoriété d’un usage

Cette décision rappelle un principe fondamental, à savoir que le fardeau de démontrer des droits acquis exige une preuve claire et sans équivoque que l’usage doit avoir été exercé au vu du public et sans être dissimulé.

Le juge s’exprime comme suit :

[11] Comme la Cour le rappelle dans l’arrêt Pépin c. Brissette[3], le fardeau de prouver un tel usage repose sur les épaules de la partie qui invoque le bénéfice de droits acquis :[3]

[33] Le fardeau de prouver l’existence de droits acquis repose sur la partie qui en invoque le bénéfice. L’usage invoqué doit avoir un caractère public et posséder une notoriété suffisante, spécialement s’il s’agit d’un usage commercial. Il faut faire la preuve d’une mise en œuvre réelle des activités économiques alléguées et non seulement d’un usage occasionnel, exercé en catimini. Un droit acquis ne peut pas naître d’un usage accessoire. Il doit résulter d’un usage principal existant au moment de l’entrée en vigueur du nouveau règlement, ici le règlement no. 363 le 8 décembre 1977.

[Nos soulignements]

Ce principe a été appliqué par la Cour d’appel le 13 novembre 2020 , en lien avec un argument de tolérance invoqué d’un usage illégal résidentiel (caché) au deuxième étage d’un immeuble commercial. Il faut retenir ce qui suit :

[22] Le fait que le deuxième étage est clairement visible ne constitue pas la preuve que l’appelante a toléré ce deuxième étage. Une chose est certaine, une résidence qui se situe à l’intérieur d’un immeuble et qui n’est pas visible de l’extérieur ne peut pas bénéficier d’un tel argument de tolérance.

Conclusion

Le principe juridique est bien établi : un usage commercial exercé en catimini et sans une preuve bien documentée de la mise en œuvre réelle des activités commerciales avant l’entrée en vigueur du règlement, ne pourra être générateur de droits acquis.

L’usage devra être démontré par une preuve documentaire convaincante, soit à l’aide de contrat, chèque, dépôt bancaire, photos, etc., en plus, s’il y a lieu, de témoignages des activités exercées sur l’immeuble qui pourrait bénéficier de droits acquis.

En application de ces principes, les municipalités ne doivent pas hésiter à refuser de reconnaître des droit acquis lorsque la seule preuve est le témoignage du requérant.

  1. 1992 CanLII 3267 (QC CA); Voir également Ville de Saint-Romuald c. Olivier
  2. 2020 QCCS 3391
  3. Municipalité de Les Cèdres c. Venettacci, 2020 QCCA 1495
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L’inévitable extinction des droits acquis

Louis Béland - Anne-Charlotte Carignan
29 mars 2021

Certains propriétaires aimeraient voir dans le concept de droits acquis une protection quasi constitutionnelle qui protégerait la pérennité de leurs activités malgré toute modification réglementaire. Heureusement pour les intervenants du monde municipal, ce n’est toutefois pas ce que prévoit le régime législatif des droits acquis contenu à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. À cet égard, le législateur a donné d’importants pouvoirs aux municipalités pour leur permettre d’encadrer de façon plus ou moins restrictive la subsistance des droits acquis. Les municipalités peuvent donc moduler leur réglementation des droits acquis de manière à les mener vers l’extinction à moyen, voir même à court terme, selon qu’elles adoptent ou non une réglementation restrictive en la matière.

Un exemple d’une réglementation restrictive des droits acquis nous est fourni par la décision 9056-3818 Québec Inc. c. ville de Montréal (arrondissement Côte-des-Neiges / Notre-Dame-de-Grâce) . Les faits de cette affaire démontrent que vers 2006, un sommaire décisionnel de l’arrondissement relate que la trame urbaine dans le secteur Namur/Jean-Talon (autrefois connu comme le Triangle) est déstructurée en raison d’une urbanisation spontanée. Au paragraphe 24 de sa décision, la juge de la Cour supérieure écrit que « Des rues au gabarit disproportionné sont entrelacées dans une certaine confusion alors que les activités sont aussi diversifiées que divergentes. De plus, plusieurs bâtiments ont une facture architecturale de moindre qualité que ce que l’on retrouve ailleurs dans l’arrondissement ainsi qu’à Montréal ».

L’arrondissement entreprend alors des modifications réglementaires importantes qui visent à modifier radicalement la vocation du secteur par la création d’un milieu de vie avec une occupation du sol plus dense. La proximité de deux stations de métro justifie la modification des exigences minimales de hauteur et de densité, comme le prévoit d’ailleurs le plan d’urbanisme. Au cœur de cette modification réglementaire, on retrouve une disposition qui interdit de remplacer un usage devenu dérogatoire, mais protégé par droits acquis, par un autre usage dérogatoire. Suite à ces modifications réglementaires, un établissement situé dans la zone 0034 ne pourra plus désormais être occupé par un usage de la « famille commerce ou équipements collectifs et institutionnels » que s’il est situé dans un bâtiment ayant une hauteur minimale de quatre étages. Comme le bâtiment de 9056-3818 Québec Inc. (ci après « Québec Inc. ») ne fait que deux étages, la Ville maintient que chacun des treize locaux situés dans ce bâtiment ne jouit de droits acquis qu’à l’égard de l’utilisation précise qui y en était faite au moment de l’entrée en vigueur de la modification réglementaire, soit le 4 avril 2007. De son côté, Québec Inc. s’adresse à la Cour, notamment pour faire modifier cette interprétation et faire reconnaître des droits acquis à l’ensemble des usages de la « famille commerce ou équipements collectifs et institutionnels » pour chacun des treize locaux de son bâtiment, même si celui-ci ne fait que deux étages et non quatre tel que requis par le nouveau règlement. Québec Inc. prône ici une interprétation large et libérale de la notion de droits acquis.

Les procédures entreprises par Québec Inc. sont amendées à plusieurs reprises, de sorte qu’à un certain moment Québec Inc. prétendait même que les restrictions en matière de droits acquis constituaient dans les faits une expropriation déguisée. À cet effet, il est vrai que l’interdiction de remplacer un usage dérogatoire par un autre peut entraîner de sérieux problèmes pour le propriétaire qui aura dorénavant la difficulté additionnelle de ne pouvoir recruter que des locataires exerçant la même activité que celle exercée en avril 2007, pour chaque local donné.

Québec Inc. demande notamment à la Cour d’interpréter restrictivement la nouvelle réglementation qui limite les droits acquis de Québec Inc. Or, le tribunal refuse l’interprétation restrictive demandée et déclare au contraire que vu la clarté des dispositions du règlement, celui ci ne nécessite aucune interprétation afin de rechercher l’intention véritable du Conseil. Il est clair que cette intention est ni plus ni moins que de voir l’extinction la plus rapide possible des droits acquis pour que puisse se matérialiser le plus rapidement possible la vision souhaitée par l’arrondissement pour l’aménagement de ce secteur.

Québec Inc. demande notamment que la disposition du règlement qui interdit de remplacer un usage devenu dérogatoire par un autre usage dérogatoire lui soit déclarée inopposable. Or une telle disposition réglementaire est spécifiquement autorisée par l’article 113(18) b) de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme. Selon la Cour, l’interdiction de remplacer des usages protégés par droits acquis après l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation exprime la volonté du Conseil d’atteindre ses nouveaux objectifs de zonage à court ou moyen terme. En reliant dans le présent cas, l’exercice de certains usages commerciaux à une hauteur de bâtiment minimale (quatre étages), la réglementation d’urbanisme met une pression sur les propriétaires et favorise ainsi fortement le redéveloppement des propriétés. Il faut voir ici que le contexte urbain, dont notamment la proximité de deux stations de métro, et les valeurs foncières élevées étaient propices à favoriser une requalification et un redéveloppement du secteur.

La décision dans la présente affaire rappelle qu’il est tout à fait possible pour un conseil municipal de venir encadrer plus ou moins strictement les droits acquis sur son territoire, de façon à en favoriser le plus possible l’extinction lorsque ceci est requis et raisonnable pour la vision d’aménagement retenue par le conseil municipal. Par contre, dans un contexte urbain différent, par exemple une municipalité dévitalisée, un tribunal pourrait juger qu’une telle réglementation très restrictive des droits acquis n’est pas appropriée. Rappelons ici qu’il s’agit de l’exercice de pouvoir discrétionnaire du Conseil et qu’en cette matière les tribunaux n’interviendront que s’il est démontré que la réglementation est déraisonnable ou a été adoptée de mauvaise foi.

Cette décision nous rappelle également qu’une municipalité peut interdire le remplacement des usages dérogatoires protégés par droits acquis par d’autres usages dérogatoires en prévoyant un texte clair à cet effet. Dans ce cas, les droits acquis dont peut bénéficier un immeuble s’évalueront local par local et non pas de manière générale pour l’ensemble du bâtiment. Naturellement une telle façon d’interpréter et de restreindre les droits acquis pourra entraîner des pertes économiques importantes pour un propriétaire. Par contre, à moins qu’il ne s’agisse d’une négation absolue du droit de propriété comme l’exige la jurisprudence , il faudra conclure qu’il ne s’agit pas d’expropriation déguisée, mais bien plutôt de l’expression des aspirations légitimes d’un Conseil relativement à l’aménagement de son territoire, ou d’une partie de celui ci.

  1. 2021 QCCS-29.
  2. À titre d’exemple, voir l’arrêt du 28 janvier 2021 de la Cour d’appel dans Ville de Lorraine c. 9398-2585 Québec inc., 2021 QCCA 167.
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Le débalancement des prix à une soumission : la Cour d’appel fait le point

Mathieu Turcotte - Anne-Charlotte Carignan
24 mars 2021

L’analyse des bordereaux de prix des entrepreneurs suite à l’ouverture de soumissions se révèle souvent un exercice instructif et pertinent pour les donneurs d’ouvrage publics et leurs professionnels. Elle permet de constater les tendances du marché, mais parfois aussi de déceler certaines stratégies chez des entrepreneurs ayant perçu des incongruités ou des erreurs dans les documents d’appel d’offres.

Il n’est pas rare de constater, à ce titre, une stratégie de débalancement de certains prix unitaires pour des items choisis au bordereau. Cette situation amène souvent son lot de questions sur le caractère acceptable de la manœuvre, voire sur l’opportunité d’octroyer le contrat au moins disant dans de telles circonstances. En effet, des débalancements agressifs de prix annoncent bien souvent une guerre de tranchée en chantier autour des demandes d’extras visant les items en question.

On retrouve souvent, à ce chapitre, des litiges importants portant sur des quantités de roc excavé, par exemple, dans des situations où le prix unitaire avait été stratégiquement coupé par l’entrepreneur en appel d’offres. On réalise, en pratique, que de tels débalancements induisent une pression artificielle sur le chantier et provoquent parfois de savants (et coûteux) débats sur la nature du roc ou le caractère fiable des études géotechniques, alors qu’un prix équilibré aurait bien souvent évité pareil conflit.

Dans ce contexte, il peut être intéressant d’utiliser les clauses contractuelles généralement prévues aux documents d’appel d’offres pour rejeter une soumission débalancée, mais à quel risque ? la Cour d’appel a fait le point sur la question dans deux arrêts rendus au cours des dernières années, dans des affaires impliquant les municipalités de Val Morin1 et de Piedmont 2 .

Une irrégularité majeure

Les faits présentés dans ces deux affaires montrent des similitudes intéressantes. Dans les deux cas, les appels d’offres visaient des travaux d’infrastructure souterraine (travaux d’aqueduc et de réfection de rues) et impliquaient donc une composante importante d’excavation. Les entrepreneurs ayant soumis un prix manifestement débalancé à ce titre (1$ /m.c. à Piedmont et 0,01$ / m.c. à Val Morin), ont vu leurs soumissions rejetées en application des clauses types prévues aux devis en cause, dont voici un extrait à titre d’illustration :

« L’Entrepreneur qui, dans sa soumission, établit un prix pour un item montrant un écart excessif (à la hausse ou à la baisse) avec le prix réel du marché, pourrait voir sa soumission rejetée par le Propriétaire. »

Dans les deux cas, le rejet des soumissions a entraîné des poursuites contre les municipalités et des condamnations pour pertes de profits en première instance. De façon plutôt particulière, la Cour supérieure a en effet conclu, dans le dossier Piedmont, que le débalancement des prix unitaires du bordereau affectait le prix de la soumission et rompait l’équilibre entre les soumissionnaires, mais a néanmoins jugé que la Ville avait agi arbitrairement en rejetant la soumission en cause.

La Cour d’appel revient sur les critères utilisés et, fait intéressant, renverse les jugements de première instance dans les deux cas. Elle précise même que l’insertion de prix disproportionnés dans une soumission constitue une irrégularité majeure ne pouvant être écartée par un donneur d’ouvrage, même en présence d’une discrétion dans les documents d’appel d’offres :

« La proportionnalité des prix unitaires constitue une exigence essentielle qui permet la comparaison entre les soumissions, affecte le prix et l’égalité entre les soumissionnaires. En ce sens, une contravention à cette règle constitue une irrégularité majeure ne permettant aucune discrétion au maître d’oeuvre. »

Ces arrêts récents recentrent à notre avis l’analyse sur la question de saine concurrence en matière d’appel d’offres publics, et coïncident avec l’intérêt des municipalités de gérer leurs chantiers dans des conditions raisonnablement prévisibles, en évitant des réclamations téléguidées par des prix unitaires débalancés. Ces éclaircissements permettront aux donneurs d’ouvrages d’appliquer les clauses de prix disproportionnés avec plus de facilité, et moins de risque.

  1. Municipalité de Val-Morin c. Entreprise TGC inc., 2019 QCCA 405
  2. Municipalité de Piedmont c. Uniroc Construction inc., 2020 QCCA 329
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Projet de loi 66 adopté : des mesures d’accélération pour les projets d’infrastructure!

Simon Frenette - Anne-Charlotte Carignan
24 février 2021

Le 10 décembre dernier, l’Assemblée nationale a adopté la nouvelle Loi concernant l’accélération de certains projets d’infrastructure (connue comme le Projet de loi 66) qui établit diverses mesures d’accélération pour permettre la réalisation de projets d’infrastructure, dont plusieurs ont été touchés par la présente crise sanitaire.

Parmi ces mesures d’accélération, la nouvelle loi spéciale permet aux organismes publics qui ont des pouvoirs d’expropriation et au gouvernement du Québec de procéder à des expropriations selon une procédure allégée qui est applicable pour les 180 projets listés à l’Annexe I du Projet de loi.

Parmi ces modifications à la procédure habituelle d’expropriation selon la Loi sur l’expropriation, le Projet de loi retire désormais aux expropriés la possibilité de contester le droit à l’expropriation en Cour supérieure, ce qui avait pour effet de suspendre les procédures d’expropriation jusqu’à jugement final et de retarder la réalisation des projets.

Également, les expropriantes n’auront plus à se présenter devant le Tribunal administratif du Québec (TAQ) pour faire fixer l’indemnité provisionnelle qui leur permettait ensuite d’inscrire un avis de transfert de propriété et de prendre possession du bien exproprié, comme l’exige la loi lorsque l’exproprié opère un commerce, une industrie ou une exploitation agricole. Désormais, elles devront n’auront qu’à indiquer, à même l’avis d’expropriation, la date à laquelle l’exproprié, le locataire ou l’occupant de bonne foi devra avoir quitté les lieux et l’exproprié aura l’obligation de transmettre à l’expropriante dans les 60 jours de la signification de l’avis d’expropriation le document qui justifient selon lui l’indemnité à laquelle il a le droit.

Par la suite, l’expropriante fixera elle-même le montant de l’indemnité provisionnelle et pourra donc ainsi prendre possession de l’immeuble exproprié à la date qui est prévue dans l’avis d’expropriation, sans avoir à intervenir auprès du TAQ. Il est à noter que l’indemnité définitive d’expropriation sera tout de même fixée par le TAQ suite à une audition en fonction des règles habituelles.

Ces mesures d’accélération auront un impact concret puisque les délais causés par certaines contestations du droit d’exproprier en Cour supérieure ou encore pour la fixation devant le TAQ des indemnités provisionnelles occasionnaient des délais pour certains projets d’infrastructure, surtout lorsqu’un nombre important de locataires sont présents sur les lieux expropriés.

Parmi les autres sujets de cette loi spéciale, l’on retrouve également des mesures d’allègement pour les évaluations environnementales, pour l’occupation du domaine public et pour les modifications d’urbanismes nécessaires à la réalisation des 180 projets listés à l’Annexe I.

Sur ce dernier sujet, il faut savoir que les pouvoirs municipaux en urbanismes pourront être contournés par le gouvernement pour la réalisation de ces projets. En effet, la loi spéciale prévoit que l’organisme qui réalise le projet transmettra un avis à la Municipalité, laquelle devra soit délivrer les permis ou autorisation requises, ou encore indiquer que le projet n’est pas conforme à sa réglementation d’urbanisme. Dans ce dernier cas, les règles de consultation publique et d’approbation référendaire ne s’appliquent pas et le règlement visant à permettre le projet d’infrastructure n’a pas à être précédé d’un avis de motion ou d’un projet de règlement. Si la municipalité ne délivre pas les permis ou autorisation, l’organisme gouvernemental lui notifie une déclaration publique du projet, ce qui a pour effet de rendre conforme le projet à la réglementation d’urbanisme.

Ces mesures d’accélération ne sont qu’un aperçu de ce que la nouvelle loi spéciale prévoit afin de permettre la réalisation accélérée des projets d’infrastructure à titre de mesure de soutien à l’économie dans le cadre de la présente crise sanitaire.

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Le directeur général comme rempart entre le politique et l’administration

Louis Béland - Anne-Charlotte Carignan
5 février 2021

Dans une décision du 17 novembre 2020, le Tribunal administratif du travail (ci-après le « TAT ») affirmait que « l’un des rôles fondamentaux du directeur général est d’être un rempart entre le politique et l’administration ». Il s’agit de l’affaire Larose c. Ville de Chambly [1], dans laquelle le TAT rejette la plainte de l’ancien directeur général de la Ville de Chambly et confirme sa destitution.

La particularité de cette affaire est que le directeur général, monsieur Larose, était en poste alors que, dans une autre décision du TAT [2], le Tribunal annulait la destitution et ordonnait la réintégration de l’ancien directeur général, monsieur Lacroix, qui était en poste avant monsieur Larose. La résolution du conseil municipal destituant le directeur général Larose ne mentionne d’ailleurs pas cette réintégration du directeur général antérieur comme cause de fin d’emploi. Par contre, le jour même de l’adoption de cette résolution de destitution, la Ville remet à monsieur Larose une lettre de fin d’emploi qui soulève d’autres motifs de destitution, dont l’utilisation inappropriée de cartes de crédit et d’un véhicule, les dépassements de coûts de certains projets sans autorisation du conseil, ainsi que la gestion déficiente de la suspension d’un employé.

Dans l’affaire qui nous occupe, le TAT répond d’abord à la question de savoir ce qu’il advient d’un directeur général en poste lorsqu’un directeur général antérieur est réintégré dans son poste. Selon le TAT, il s’agit là d’un motif suffisant pour mettre fin à l’emploi du directeur général actuel, puisqu’il est impossible de maintenir en poste deux personnes au titre de directeur général.

Malgré ceci, et vu les manquements graves allégués par la Ville, le Tribunal examine ensuite la sagesse et le bien-fondé de ladécision de la Ville de mettre fin à l’emploi du plaignant.

Le TAT retient que le plaignant a manqué à ses obligations en négligeant d’informer le conseil de la suspension pour fins d’enquête qui avait été imposée à l’égard d’un employé. Selon la Loi, le directeur général doit en effet soumettre le dossier d’un employé suspendu au conseil. Selon la preuve, le directeur général avait refusé de soumettre cette suspension au conseil pour ne pas irriterle maire Lavoie. Le directeur général a d’ailleurs témoigné à l’effet qu’il craignait que le maire, majoritaire au conseil, ne le destitues’il n’obéissait pas à ses désirs
[3].

Ce sera finalement ce refus de tenir tête au maire et de servir « de rempart entre le politique et l’administration » qui justifiera la destitution du directeur général selon le TAT, qui s’exprime comme suit :

« [102] Or, l’un des rôles fondamentaux du directeur général est d’être un rempart entre le politique et l’administration. Il est redevable au Conseil, pas au maire15. Soutenir que parce que le maire est “majoritaire” cela emporte que le Conseil suivra invariablement ses volontés, révèle un mépris pour le libre arbitre des conseillers qui le forment.

[103] Certes, la relation entre le maire et le directeur général porte dans sa nature même une source de conflits. Il n’est pas rare,surtout dans de petites organisations, que le maire se comporte comme s’il était “le big boss” selon l’expression utilisée parmonsieur Larose. C’est pour cette raison (en partie du moins) que le législateur a érigé la protection législative des cadres municipaux.

[104] Ce régime met notamment à l’abri ces fonctionnaires de mesures qui pourraient leur être imposées s’ils s’opposent au maire dans l’intérêt de la ville et dans le respect des règles en vigueur.

[105] Dans la présente affaire, il est paradoxal que monsieur Larose se prévaut, après sa fin d’emploi, d’un recours qui vise à lui assurer une certaine indépendance face au maire pendant son emploi.

[106] Ainsi, monsieur Larose aurait pu avoir raison de contester sa destitution si elle avait été imposée parce qu’il avait contrevenu à la volonté du maire en faisant rapport au Conseil de la suspension du Surveillant.

[107] Mais il ne peut réussir dans sa contestation de sa destitution alors que ce qu’on lui reproche est justement de ne pas avoir fait preuve de cette indépendance pendant son emploi.

[108] Or, c’est pourtant ce que retient le Tribunal de l’ensemble de la preuve. Monsieur Larose avait un souci constant de suivre la volonté du maire afin d’éviter d’être destitué. Ce faisant il favorise son intérêt personnel à celui de la Ville. »

Ironiquement, c’est donc le souci du directeur général d’éviter d’être destitué par le maire qui entraînera la confirmation de sa destitution par le TAT.

Jusqu’à la décision dans Larose c. Chambly, le rôle du directeur général qui agit comme une véritable « courroie de transmission »entre le politique et l’administratif était bien connu. Ce rôle est exprimé à 114 (10) de la Loi sur les cités et villes qui prévoit que le directeur général « assure les communications entre le conseil, le comité exécutif et les commissions, d’une part, et les autres fonctionnaires et employés de la municipalité, d’autre part ». L’article 212 (10) du Code municipal est au même effet.

La récente décision dans Larose c. Chambly ajoute en quelque sorte aux fonctions du directeur général prévues à la Loi en ce que, selon le TAT, il doit non seulement assurer les communications entre le politique et l’administration, mais il doit de plus agir comme rempart entre ces deux sphères et tenir tête au politique lorsque les circonstances le justifient.

[1] 2020 QCTAT 4215
[2] Lacroix c. Ville de Chambly , 2019 QCTAT 2208
[3] Idem note 1, paragraphe 99

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Le MTQ forcé d’agir

Caroline Charron - Anne-Charlotte Carignan
22 janvier 2021

Le ministre des transports du Québec forcé d’agir

Par Me Caroline Charron, avocate associée, DHC Avocats

Le 18 janvier 2021, la Cour supérieure ordonnait au ministre des Transports du Québec de procéder à des travaux de réfection d’une partie d’une route sous sa juridiction, à la demande de la Municipalité de Wentworth-Nord[1]

Les faits

Une partie de la route principale qui traverse le territoire de la Municipalité comprend une courbe prononcée dotée d’un devers inversé, et sans drainage, rendant cette courbe dangereuse pour la sécurité des automobilistes, cyclistes et piétons qui s’y engagent[2]. Au cours des années, la Municipalité a eu des échanges avec les représentants du MTQ pour la réfection de cette courbe mais sans succès.

Le recours

La Municipalité a donc intenté une demande de pourvoi en contrôle judiciaire afin de forcer l’exécution des travaux en vertu de l’article 14 de la Loi sur la voirie qui prévoit pour le MTQ, un devoir général de construction, de réfection et d’entretien des routes[3].

La décision

La Cour supérieure, dans une décision étoffée de 123 paragraphes, confirme d’abord que la loi impose une obligation au MTQ concernant les routes sous son autorité, et qu’elle doit être exécutée notamment en prenant les moyens raisonnables afin de prévenir les accidents[4]. Cela étant, et considérant que le Procureur général du Québec arguait que le MTQ bénéficiait de l’immunité relative de l’État, la Cour devait déterminer à quelle « sphère » la décision du MTQ appartenait[5], « la ligne de démarcation entre le « politique » et l’ « opérationnel » est difficile à établir »[6].

La Cour conclut que la décision du MTQ d’effectuer ou non de tels travaux est prise en application de son programme de planification de travaux et est donc une décision de nature politique[7]. La Cour supérieure conclut toutefois qu’en l’espèce, la décision du MTQ a été prise à l’encontre de la bonne foi :

« [107]  Dans ces circonstances particulières et exceptionnelles, la décision d’aller à l’encontre des recommandations de l’Étude des besoins PC-0, de ne pas entreprendre l’étude des solutions et d’attendre la survenance d’un accident grave ou mortel,  avant de pallier la problématique, correspond à une décision prise à  l’encontre  de la bonne foi, puisque « la passivité non motivée ou mal motivée ne peut être une décision de politique prise dans l’exercice de bonne foi d’un pouvoir discrétionnaire » . »

Il faut savoir que le MTQ contestait la dangerosité de la courbe en question, s’appuyant entre autres sur une expertise préparée par un ingénieur du MTQ, qui a été en quelque sorte écartée par la juge : cette expertise « tire ses constats et conclusions à partir de données incomplètes »[8], que l’expert « interprète les données consignées dans ces rapports en fonction d’hypothèses qui ne concordent pas nécessairement avec la réalité vécue par les accidentés »[9] et qu’au cours de son témoignage, l’expert « reconnaît que les rapports de police ne contiennent pas suffisamment d’informations pour lui permettre d’identifier avec exactitude la cause des accidents répertoriés et la trajectoire des voitures »[10].

Pour résumer :

« [109]   Il ne faut pas perdre de vue que l’article 14 de la Loi impose au MTQ une obligation d’entretenir et d’effectuer la réfection des routes sous sa responsabilité. Il doit s’acquitter de cette obligation de manière diligente, notamment en prenant les moyens raisonnables afin de prévenir les accidents sur les routes sous sa responsabilité.

[110]   En l’espèce, la problématique du Segment en litige, reconnue par le MTQ, cumulée à l’inaction de celui-ci, s’échelonnant sur plus de vingt ans, malgré la présence d’accidents attribuables à cette problématique, ne saurait correspondre à l’exercice de bonne foi de son pouvoir discrétionnaire de prioriser les projets devant être réalisés.


[1] Wentworth-Nord (Municipalité de) c. PGQ, no 700-17-016371-196, Cour supérieure, j. É. Poisson

[2] Faits allégués par la Municipalité, paragraphes 6 à 8 du jugement

[3] Paragraphe 41 du jugement

[4] Paragraphes 42 et 43 du jugement

[5] Paragraphes 48 à 59 du jugement

[6] Paragraphe 48 du jugement

[7] Paragraphe 58 du jugement

[8] Paragraphes 96 à 99 du jugement

[9] Paragraphe 97 du jugement

[10] Paragraphe 99 du jugement