Le l’administrationLe directeur général comme rempart entre le politique et l’administration

Louis Béland
5 février 2021

Dans une décision du 17 novembre 2020, le Tribunal administratif du travail (ci-après le « TAT ») affirmait que « l’un des rôles fondamentaux du directeur général est d’être un rempart entre le politique et l’administration ». Il s’agit de l’affaire Larose c. Ville de Chambly [1], dans laquelle le TAT rejette la plainte de l’ancien directeur général de la Ville de Chambly et confirme sa destitution.

La particularité de cette affaire est que le directeur général, monsieur Larose, était en poste alors que, dans une autre décision du TAT [2], le Tribunal annulait la destitution et ordonnait la réintégration de l’ancien directeur général, monsieur Lacroix, qui était en poste avant monsieur Larose. La résolution du conseil municipal destituant le directeur général Larose ne mentionne d’ailleurs pas cette réintégration du directeur général antérieur comme cause de fin d’emploi. Par contre, le jour même de l’adoption de cette résolution de destitution, la Ville remet à monsieur Larose une lettre de fin d’emploi qui soulève d’autres motifs de destitution, dont l’utilisation inappropriée de cartes de crédit et d’un véhicule, les dépassements de coûts de certains projets sans autorisation du conseil, ainsi que la gestion déficiente de la suspension d’un employé.

Dans l’affaire qui nous occupe, le TAT répond d’abord à la question de savoir ce qu’il advient d’un directeur général en poste lorsqu’un directeur général antérieur est réintégré dans son poste. Selon le TAT, il s’agit là d’un motif suffisant pour mettre fin à l’emploi du directeur général actuel, puisqu’il est impossible de maintenir en poste deux personnes au titre de directeur général.

Malgré ceci, et vu les manquements graves allégués par la Ville, le Tribunal examine ensuite la sagesse et le bien-fondé de ladécision de la Ville de mettre fin à l’emploi du plaignant.

Le TAT retient que le plaignant a manqué à ses obligations en négligeant d’informer le conseil de la suspension pour fins d’enquête qui avait été imposée à l’égard d’un employé. Selon la Loi, le directeur général doit en effet soumettre le dossier d’un employé suspendu au conseil. Selon la preuve, le directeur général avait refusé de soumettre cette suspension au conseil pour ne pas irriterle maire Lavoie. Le directeur général a d’ailleurs témoigné à l’effet qu’il craignait que le maire, majoritaire au conseil, ne le destitues’il n’obéissait pas à ses désirs
[3].

Ce sera finalement ce refus de tenir tête au maire et de servir « de rempart entre le politique et l’administration » qui justifiera la destitution du directeur général selon le TAT, qui s’exprime comme suit :

« [102] Or, l’un des rôles fondamentaux du directeur général est d’être un rempart entre le politique et l’administration. Il est redevable au Conseil, pas au maire15. Soutenir que parce que le maire est “majoritaire” cela emporte que le Conseil suivra invariablement ses volontés, révèle un mépris pour le libre arbitre des conseillers qui le forment.

[103] Certes, la relation entre le maire et le directeur général porte dans sa nature même une source de conflits. Il n’est pas rare,surtout dans de petites organisations, que le maire se comporte comme s’il était “le big boss” selon l’expression utilisée parmonsieur Larose. C’est pour cette raison (en partie du moins) que le législateur a érigé la protection législative des cadres municipaux.

[104] Ce régime met notamment à l’abri ces fonctionnaires de mesures qui pourraient leur être imposées s’ils s’opposent au maire dans l’intérêt de la ville et dans le respect des règles en vigueur.

[105] Dans la présente affaire, il est paradoxal que monsieur Larose se prévaut, après sa fin d’emploi, d’un recours qui vise à lui assurer une certaine indépendance face au maire pendant son emploi.

[106] Ainsi, monsieur Larose aurait pu avoir raison de contester sa destitution si elle avait été imposée parce qu’il avait contrevenu à la volonté du maire en faisant rapport au Conseil de la suspension du Surveillant.

[107] Mais il ne peut réussir dans sa contestation de sa destitution alors que ce qu’on lui reproche est justement de ne pas avoir fait preuve de cette indépendance pendant son emploi.

[108] Or, c’est pourtant ce que retient le Tribunal de l’ensemble de la preuve. Monsieur Larose avait un souci constant de suivre la volonté du maire afin d’éviter d’être destitué. Ce faisant il favorise son intérêt personnel à celui de la Ville. »

Ironiquement, c’est donc le souci du directeur général d’éviter d’être destitué par le maire qui entraînera la confirmation de sa destitution par le TAT.

Jusqu’à la décision dans Larose c. Chambly, le rôle du directeur général qui agit comme une véritable « courroie de transmission »entre le politique et l’administratif était bien connu. Ce rôle est exprimé à 114 (10) de la Loi sur les cités et villes qui prévoit que le directeur général « assure les communications entre le conseil, le comité exécutif et les commissions, d’une part, et les autres fonctionnaires et employés de la municipalité, d’autre part ». L’article 212 (10) du Code municipal est au même effet.

La récente décision dans Larose c. Chambly ajoute en quelque sorte aux fonctions du directeur général prévues à la Loi en ce que, selon le TAT, il doit non seulement assurer les communications entre le politique et l’administration, mais il doit de plus agir comme rempart entre ces deux sphères et tenir tête au politique lorsque les circonstances le justifient.

[1] 2020 QCTAT 4215
[2] Lacroix c. Ville de Chambly , 2019 QCTAT 2208
[3] Idem note 1, paragraphe 99

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Le MTQ forcé d’agir

Caroline Charron
22 janvier 2021

Le ministre des transports du Québec forcé d’agir

Par Me Caroline Charron, avocate associée, DHC Avocats

Le 18 janvier 2021, la Cour supérieure ordonnait au ministre des Transports du Québec de procéder à des travaux de réfection d’une partie d’une route sous sa juridiction, à la demande de la Municipalité de Wentworth-Nord[1]

Les faits

Une partie de la route principale qui traverse le territoire de la Municipalité comprend une courbe prononcée dotée d’un devers inversé, et sans drainage, rendant cette courbe dangereuse pour la sécurité des automobilistes, cyclistes et piétons qui s’y engagent[2]. Au cours des années, la Municipalité a eu des échanges avec les représentants du MTQ pour la réfection de cette courbe mais sans succès.

Le recours

La Municipalité a donc intenté une demande de pourvoi en contrôle judiciaire afin de forcer l’exécution des travaux en vertu de l’article 14 de la Loi sur la voirie qui prévoit pour le MTQ, un devoir général de construction, de réfection et d’entretien des routes[3].

La décision

La Cour supérieure, dans une décision étoffée de 123 paragraphes, confirme d’abord que la loi impose une obligation au MTQ concernant les routes sous son autorité, et qu’elle doit être exécutée notamment en prenant les moyens raisonnables afin de prévenir les accidents[4]. Cela étant, et considérant que le Procureur général du Québec arguait que le MTQ bénéficiait de l’immunité relative de l’État, la Cour devait déterminer à quelle « sphère » la décision du MTQ appartenait[5], « la ligne de démarcation entre le « politique » et l’ « opérationnel » est difficile à établir »[6].

La Cour conclut que la décision du MTQ d’effectuer ou non de tels travaux est prise en application de son programme de planification de travaux et est donc une décision de nature politique[7]. La Cour supérieure conclut toutefois qu’en l’espèce, la décision du MTQ a été prise à l’encontre de la bonne foi :

« [107]  Dans ces circonstances particulières et exceptionnelles, la décision d’aller à l’encontre des recommandations de l’Étude des besoins PC-0, de ne pas entreprendre l’étude des solutions et d’attendre la survenance d’un accident grave ou mortel,  avant de pallier la problématique, correspond à une décision prise à  l’encontre  de la bonne foi, puisque « la passivité non motivée ou mal motivée ne peut être une décision de politique prise dans l’exercice de bonne foi d’un pouvoir discrétionnaire » . »

Il faut savoir que le MTQ contestait la dangerosité de la courbe en question, s’appuyant entre autres sur une expertise préparée par un ingénieur du MTQ, qui a été en quelque sorte écartée par la juge : cette expertise « tire ses constats et conclusions à partir de données incomplètes »[8], que l’expert « interprète les données consignées dans ces rapports en fonction d’hypothèses qui ne concordent pas nécessairement avec la réalité vécue par les accidentés »[9] et qu’au cours de son témoignage, l’expert « reconnaît que les rapports de police ne contiennent pas suffisamment d’informations pour lui permettre d’identifier avec exactitude la cause des accidents répertoriés et la trajectoire des voitures »[10].

Pour résumer :

« [109]   Il ne faut pas perdre de vue que l’article 14 de la Loi impose au MTQ une obligation d’entretenir et d’effectuer la réfection des routes sous sa responsabilité. Il doit s’acquitter de cette obligation de manière diligente, notamment en prenant les moyens raisonnables afin de prévenir les accidents sur les routes sous sa responsabilité.

[110]   En l’espèce, la problématique du Segment en litige, reconnue par le MTQ, cumulée à l’inaction de celui-ci, s’échelonnant sur plus de vingt ans, malgré la présence d’accidents attribuables à cette problématique, ne saurait correspondre à l’exercice de bonne foi de son pouvoir discrétionnaire de prioriser les projets devant être réalisés.


[1] Wentworth-Nord (Municipalité de) c. PGQ, no 700-17-016371-196, Cour supérieure, j. É. Poisson

[2] Faits allégués par la Municipalité, paragraphes 6 à 8 du jugement

[3] Paragraphe 41 du jugement

[4] Paragraphes 42 et 43 du jugement

[5] Paragraphes 48 à 59 du jugement

[6] Paragraphe 48 du jugement

[7] Paragraphe 58 du jugement

[8] Paragraphes 96 à 99 du jugement

[9] Paragraphe 97 du jugement

[10] Paragraphe 99 du jugement

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Dérogation mineure : les limites à ne pas franchir et la décision motivée

Rino Soucy - Christophe Bruyninx
21 janvier 2021

La Cour d’appel a rendu un arrêt de principe en cette matière le 7 janvier 2021 dans l’affaire Municipalité de Saint-Elzéar c. Bolduc[1].

Les faits pertinents du litige

Le dossier portait sur une demande de pourvoi en contrôle judiciaire pour obtenir l’annulation d’une dérogation mineure accordée en faveur de l’exploitant d’une importante ferme porcine. Les demandeurs contestaient la dérogation mineure qui avait réduit la distance minimale à respecter entre un site d’élevage de porcs et toute habitation voisine.

La règlementation en vigueur exige que cette distance séparatrice soit de 294.5 m. Or, en accordant la dérogation, la municipalité a permis à l’exploitant que cette distance soit diminuée à 228 m par rapport aux immeubles voisins. Cette dérogation a eu pour effet d’augmenter du double le nombre de porcs pour l’exploitation de 878 à 1800.

À l’issue de l’audition, la Cour supérieure considère que la preuve a permis de révéler le caractère majeur de la dérogation compte tenu de son ampleur et que la municipalité a abusé de son pouvoir discrétionnaire en l’accordant.

La Cour d’appel confirme la nullité de la dérogation, mais apporte des commentaires sur la méthode d’analyse retenue par le juge de première instance, tel que nous l’aborderons ci-dessous.

Les principes à retenir

À titre de rappel, les articles 145.2 et 145.4 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (ci-après : la Lau)[2] stipulent que quatre (4) critères doivent être évalués à l’occasion de l’analyse d’une demande de dérogation mineure. Le requérant doit ainsi :

– Démontrer l’existence d’un préjudice sérieux pour le demandeur de la dérogation;

– Tenir compte de l’absence d’atteinte à la jouissance au droit de propriété des voisins;

– Respecter les objectifs du plan d’urbanisme;

– Considérer le caractère mineur de la dérogation.

Ces critères sont cumulatifs et doivent être analysés scrupuleusement[3]. Une ville doit également éviter d’agir en violation de la loi, frauduleusement ou abusivement afin que la discrétion exercée par le conseil municipal, lors de l’analyse d’une demande de dérogation mineure, puisse échapper au contrôle des tribunaux[4].

Dans tous les cas, la doctrine nous rappelle que :

« l’octroi d’une dérogation mineure, ne peut constituer une mascarade dont l’objectif véritable est d’amender le règlement de zonage sans la contrainte de la procédure impérative prévue à la loi, que la dérogation doit être mineure, que son octroi ne doit pas constituer un abus de pouvoir tellement il s’éloigne de la conduite raisonnable et habituel d’un corps public. »[5]

En l’espèce, la Cour d’appel réitère que le préjudice économique qui peut être subi par le requérant à défaut d’obtenir la dérogation mineure n’est pas un critère à considérer. Il y a lieu de référer à cet extrait des motifs :

« [30] L’article 145.4 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme édicte que la dérogation ne peut être accordée que si l’application du règlement de zonage a pour effet de causer un préjudice sérieux à la personne qui la demande. Or, comme nous l’avons vu, ce n’est pas parce que la dérogation permettrait au demandeur de mieux rentabiliser son investissement que cela constitue un préjudice sérieux[23]. »

Cependant, la Cour d’appel constate et revient sur plusieurs erreurs de droit commises par le juge de la Cour supérieure lors de son analyse.

  1. L’évaluation de la dérogation sur des critères qualitatifs et non quantitatifs

L’un des motifs de la Cour supérieure pour casser la décision du conseil d’accorder la dérogation mineure a été que la production d’unités animales doublait suite à la résolution. Or, la Cour d’appel a rappelé que l’octroi d’une dérogation mineure ne peut être analysé sur la base du critère quantitatif. Voici comment s’exprime la Cour :

« [41]  Force est de constater que le juge adopte une approche quantitative ou mathématique alors que tant la doctrine et la jurisprudence sont à l’effet que le concept de dérogation mineure n’est pas strictement une question de chiffres[28].»

Au surplus, la Cour d’appel reproche au juge de s’être appuyé sur la base du nombre d’unités animales supplémentaires. Or, son analyse aurait dû porter sur les effets de la distance séparatrice entre les bâtiments de ferme et les maisons avoisinantes selon le règlement :

« [42]    De plus, son analyse porte sur le nombre d’unités animales alors qu’elle devrait porter sur la distance entre les bâtiments de ferme et les maisons avoisinantes.[…] »

Dans cette perspective d’une analyse qualitative, la Cour d’appel retient finalement que l’écart de 22.58 % concernant la distance séparative à respecter entre une exploitation porcine et les habitations voisines n’aurait pas été suffisant en soi pour casser la décision de la municipalité. Un seul pourcentage par rapport à une norme ne peut à lui seul avoir pour effet de constituer une erreur déterminante d’une municipalité dans le cadre de l’exercice de son pouvoir discrétionnaire pour accorder une dérogation mineure.

  • La preuve nouvelle postérieure à l’adoption de la résolution

Dans le cadre de la contestation d’une dérogation mineure devant la Cour supérieure, la preuve doit porter uniquement sur les motifs de la résolution. Il s’agit du procès de la résolution.

À ce sujet, la Cour d’appel constate l’erreur du juge de première instance d’avoir procédé à une visite des lieux et entendu une preuve nouvelle pour rendre sa décision. Nous retenons que les motifs de la résolution doivent être bien motivés en lien avec tous les critères de la loi puisque le tribunal ne peut ajouter de faits nouveaux lors de son analyse pour statuer sur la légalité de la décision de la municipalité.

Conclusion

Les municipalités doivent donc justifier tous les motifs au soutien de leur décision d’accorder ou de refuser une dérogation mineure selon les critères prévus aux articles 145.2 et 145.4 Lau.

La résolution qui accorde la dérogation doit statuer en quoi celle-ci est mineure selon le règlement, qu’elle est conforme aux objectifs du plan d’urbanisme, qu’elle causera un préjudice sérieux (non pas économique) pour le demandeur de la dérogation et qu’il y a absence d’atteinte à la jouissance au droit de propriété des voisins. Les municipalités doivent retenir la leçon suivante des enseignements de la Cour d’appel :

« [46] À la décharge du juge, force est d’admettre cependant que l’examen par le conseil municipal de la demande de dérogation souffrait de lacunes évidentes. L’accord favorable du CCU sur lequel s’appuie la résolution du conseil est muet au regard des critères énoncés aux articles 145.2 et 145.4 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme qui encadrent pourtant le pouvoir du conseil. »

En matière de dérogation mineure, une municipalité doit s’assurer d’indiquer tous les motifs prévus à la loi dans sa résolution. Cela permet d’éviter que la Cour supérieure puisse casser la décision prise par les membres du conseil municipal.


[1] 2021 QCCA 19

[2] L.R.Q., chapitre A-19.1

[3] Ibid., para 28

[4] Centre d’accueil Deauville inc. c. Deauville (Corporation du Village de), 1988 R.D.I. 347 (C.S.)

[5] LeCHASSEUR, Marc-André, Zonage et urbanisme en droit canadien, 3e éd., Wilson & Lafleur, 2016, p. 376

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Développements des Rives

Rino Soucy - Christophe Bruyninx
20 janvier 2021

Yvan Lefrançois et son entreprise Développements des Rives achète des terrains sur le bord de différents lacs du Québec et y construit des chalets. Pensant faire une bonne affaire, des acheteurs de la municipalité d’Entrelacs découvrent plutôt que leur chalet présente des vices de construction. Pire : leur promoteur immobilier ne possède pas de licence de la Régie du bâtiment du Québec, la RBQ. La licence est pourtant obligatoire afin d’offrir la garantie des maisons neuves. Notre enquête démontre que depuis plusieurs années, Yvan Lefrançois fait aussi fi des lois environnementales malgré plusieurs amendes. Pourtant, encore aujourd’hui, il est toujours en développement dans la région de Lanaudière.

La Régie du bâtiment invite les consommateurs à porter plainte contre leur entrepreneur s’ils sont insatisfaits de ses services ou s’estiment lésés.
Pour plus d’information, lisez l’article de notre journaliste Nancy Desjardins sur la plateforme Info de Radio-Canada.

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Crédits de taxes, pouvoirs d’aide et Covid-19

Louis Béland - Christophe Bruyninx
10 décembre 2020

Les lois municipales[1] interdisent, sauf exception, qu’une municipalité accorde une aide à toute entreprise commerciale ou industrielle sur son territoire. Bien qu’il s’agisse d’un principe d’ordre public qui vise à éviter la concurrence entre les municipalités et ultimement à préserver les fonds publics, cette règle a fait l’objet de plusieurs exceptions au fil des ans et pourrait même désormais faire l’objet d’un élargissement temporaire d’une durée de trois (3) ans en raison de la pandémie[2].

Dans la présente chronique, nous ferons un survol des pouvoirs permanents des municipalités en matière de développement économique prévus à la Loi sur les compétences municipales, ainsi que des pouvoirs temporaires qui sont proposés dans le projet de loi 67 pour permettre aux municipalités de fournir une aide additionnelle aux entreprises de leur territoire en cette période de pandémie.[3]

Les principaux pouvoirs sont au nombre de trois (3) et visent l’aide à la relocalisation d’une entreprise, l’octroi d’une aide maximale de 250 000 $ par année à une ou plusieurs entreprises et, finalement, l’aide sous forme d’un crédit de taxes.

Les deux premiers pouvoirs, soit l’aide à la relocalisation ou l’aide d’un montant maximal de 250 000 $[4] par année, sont des pouvoirs très larges et discrétionnaires conférés aux conseils municipaux. Dans ces deux cas, une municipalité peut décider d’accorder une aide ou non et peut décider de tout critère applicable à cette aide, dans la mesure où sa décision demeure raisonnable et est prise de bonne foi.

Le troisième pouvoir, soit celui d’accorder des crédits de taxes, est par contre plus circonscrit. En effet, celui‑ci ne s’adresse pas à tous types d’entreprises, mais seulement à celles visées par un règlement du gouvernement à cet effet, dont principalement les entreprises du secteur manufacturier[5]. Aussi, selon les dispositions actuelles de la Loi sur les compétences municipales, le crédit de taxes vise essentiellement à compenser une hausse de taxes suite à des travaux ou à une nouvelle occupation d’un immeuble industriel ou commercial.

L’avantage du crédit de taxes relativement au budget municipal est que celui‑ci n’entraîne pas de dépense, mais a simplement pour effet de priver la municipalité, partiellement et de manière temporaire, de certains revenus additionnels qui auraient autrement été générés par une augmentation de taxes. Selon la valeur totale du programme de crédit de taxes et la proportion du budget de fonctionnement qu’il représente, le règlement instaurant ce programme pourrait devoir faire l’objet d’une autorisation par les personnes habiles à voter et par la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation.

Avec le projet de loi 67, ces pouvoirs pourraient être élargis, mais pour une durée temporaire d’un maximum de trois (3) ans à compter de l’entrée en vigueur du projet de loi. Les pouvoirs d’aide du projet de loi 67 ne seraient pas limités aux seuls crédits de taxes, mais permettraient aussi aux municipalités d’accorder des subventions et même des prêts aux entreprises de son territoire. La notion de « prêt » utilisée par le législateur laisse entendre qu’une municipalité pourrait même transformer les taxes impayées sur un immeuble en prêt remboursable sur un maximum de trois années. Aussi, le projet de loi 67 ne limite pas les secteurs d’activité économique pouvant bénéficier de l’aide municipale, mais s’adresse à toute entreprise du secteur privé.

Par contre, à l’instar du pouvoir d’accorder un crédit de taxes traditionnel et si le programme d’aide dépasse certains montants, celui-ci pourrait devoir faire l’objet d’une approbation par la ministre des Affaires municipales et de l’Habitation. À noter que contrairement au crédit de taxes usuel, le projet de loi 67 n’envisage pas l’approbation par les personnes habiles à voter, mais ajoute une consultation auprès du ministre de l’Économie et de l’Innovation. En conclusion, que ce soit en vertu des pouvoirs d’aide dont bénéficient déjà les municipalités, ou encore en vertu de ceux prévus au projet de loi 67, nous pouvons prévoir que les conseils municipaux continueront à faire l’objet de pressions au cours des prochains mois, ou pire des prochaines années, pour venir en aide aux entreprises de leur territoire aux prises avec les difficultés financières engendrées par la pandémie et l’état d’urgence actuel.


[1] Loi sur l’interdiction de subventions municipales, RLRQ c. I-15.
[2] Au moment d’aller sous presse, le projet de Loi 67 déposé le 29 septembre 2020 prévoyait ces nouveaux pouvoirs, mais n’avait toujours pas été adopté.
[3]  Mentionnons que le projet de loi 67, prévoit également la possibilité pour les municipalités de constituer un fonds d’investissement destiné à soutenir financièrement des entreprises dont les revenus ont diminué en raison de la pandémie.
[4] 300,000,00$ pour les villes de Québec et Montréal.
[5]  Règlement sur l’admissibilité au crédit de taxes prévu au premier alinéa de l’article 92.1 de la Loi sur les compétences municipales, c. C-47.1, r. 0.1. Ce règlement prévoit 28 rubriques d’activités économiques plus ou moins étendues en référence aux codes d’utilisation des biens-fonds (CUBF) du Manuel d’évaluation foncière du Québec.

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Des agriculuteurs pris en otage

Rino Soucy - Christophe Bruyninx
25 novembre 2020

Un conflit oppose la municipalité de Saint-Barthélemy et le gouvernement: qui doit réparer les ponceaux qui donnent accès aux champs? Pendant ce temps, les agriculteurs sont pris en otage et les récoltes, elles, n’attendent pas.

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Frais de défense des élus accusés au criminel – retour du balancier

Alexandre Lacasse - Christophe Bruyninx
18 novembre 2020

Dans l’arrêt Ville de Saint-Constant c. Succession de Gilles Pépin, 2020 QCCA 1292, la Cour d’appel a confirmé le jugement de la Cour supérieure qui condamne la Ville à rembourser à l’ancien maire, M. Gilles Pépin, ses frais de défense de 92 616,20$ encourus afin de se défendre à l’encontre d’accusations criminelles de fraude, abus de confiance et corruption portées à la suite d’une enquête de l’UPAC.
La Ville doit également lui rembourser 35 000,00$ pour ses frais d’avocats encourus dans les procédures civiles relatives au remboursement de ses frais de défense au criminel.

Résumé des faits

Les accusations criminelles contre M. Pépin étaient liées au projet de bibliothèque municipale, dans le cadre duquel il se serait comporté de façon à favoriser un entrepreneur aux fins de l’appel d’offres. Les accusations étaient aussi liées à un processus de vente de terrains par la ville, où M. Pépin se serait comporté de façon à favoriser un complice.
La plainte avait été déposée par l’organisateur politique d’un rival.
Vingt-deux mois après le dépôt des accusations, à la veille de l’enquête préliminaire, le ministère public a annoncé le retrait de toutes les accusations portées contre M. Pépin et ses coaccusés. M. Pépin est ensuite décédé le 6 juillet 2019 et sa succession a repris l’instance devant la Cour d’appel.

L’arrêt de la Cour d’appel

La Cour a conclu que M. Pépin avait droit au remboursement de tous ses frais de défense, étant d’avis que les accusations criminelles dont il faisait l’objet concernent des actes posés dans l’accomplissement ordinaire de ses fonctions de maire et dans l’intérêt de la municipalité, plutôt que dans son seul intérêt personnel.
La Cour a aussi considéré que les accusations pouvaient être qualifiées de frivoles, puisque toutes les accusations avaient été retirées avant l’enquête préliminaire. La Cour note toutefois que cette preuve de frivolité n’était pas obligatoire pour lui faire bénéficier du régime de protection.
Par ailleurs, la juge Marie-France Bich de la Cour d’appel se livre néanmoins à une analyse exhaustive du régime de protection en faveur des élus et fonctionnaires municipaux accusés au criminel.
En effet, contrairement à plusieurs élus qui avaient réclamé le paiement de leurs frais de défense par la Ville dès le dépôt d’accusations criminelles, M. Pépin avait décidé d’attendre après la fin des procédures criminelles pour en réclamer le remboursement à la Ville. Cela permettait à la Cour de disposer de plusieurs éléments afin de rendre sa décision : les détails relatifs aux actes reprochés à M. Pépin étaient connus et le retrait de toutes les procédures avait eu lieu.
L’analyse de la juge Bich permet de jeter un éclairage nouveau sur la jurisprudence récente en cette matière, et ce, particulièrement dans le cas où un élu ou un fonctionnaire municipal accusé au criminel demande à la municipalité d’assumer ses frais de défense alors que les procédures criminelles ne sont qu’à leur début ou sont toujours pendantes.

L’historique du régime de protection

Rappelons que jusqu’en 2013, la jurisprudence était particulièrement favorable aux élus et fonctionnaires municipaux, mêmes ceux accusés au criminel, lesquels avaient droit au régime de protection de façon « immédiate et automatique », dès qu’ils étaient défendeurs ou accusés dans une procédure reliée, de près ou de loin, à l’exercice de leurs fonctions municipales.
L’arrêt Berniquez St Jean c. Ville de Boisbriand, 2013 QCCA 2197, rendu le 19 décembre 2013, avait marqué un revirement lorsque la Cour d’appel avait refusé de faire bénéficier le régime de protection à une mairesse qui était accusée de fraude, de corruption et d’abus de confiance.
Plusieurs avaient interprété cet arrêt comme signifiant que les élus ou fonctionnaires municipaux visés par ce des accusations de fraude, corruption ou abus de confiance ne pouvaient bénéficier du régime de protection, puisque par définition, les gestes ayant mené à ces accusations ne pouvaient avoir été posés qu’au détriment des intérêts de la municipalité. Ils ne pouvaient donc pas être considérés comme ayant été posés dans l’exercice de leurs fonctions municipales.
Quelques jugements avaient ensuite été rendus dans cette même lignée et l’évolution jurisprudentielle était nettement défavorable aux élus et fonctionnaires municipaux.

Le retour du balancier

L’arrêt Ville de Saint-Constant marque maintenant un retour du balancier en faveur des élus et fonctionnaires municipaux visés par des accusations criminelles.
En effet, la Cour d’appel déclare que l’accusé doit simplement démontrer, par une preuve sommaire, que les actes reprochés demeurent dans le cadre général de ses fonctions d’élu ou de fonctionnaire municipal. La municipalité aura alors l’obligation d’assumer ses frais de défense.
Ce n’est qu’une fois les procédures criminelles terminées que la municipalité pourra réclamer le remboursement des frais de défense, si et seulement si les exceptions prévues par la loi sont prouvées par la municipalité, à savoir : faute lourde, faute intentionnelle, faute séparable de l’exercice des fonctions ou encore l’absence de motif raisonnable de croire que la conduite était conforme à la loi.
Ainsi, les municipalités ne peuvent plus plaider que les élus ou fonctionnaires municipaux accusés de malversations telles que fraude, corruption et abus de confiance, sont automatiquement exclus du régime de protection, puisque ces actes ne peuvent avoir été posés qu’au détriment des intérêts la municipalité.
Par ailleurs, la Cour d’appel rappelle que l’élu ou le fonctionnaire municipal accusé doit toujours faire une preuve sommaire pour établir le lien entre les accusations criminelles et ses fonctions municipales.
Cela soulève toujours une difficulté pratique importante, puisque les accusations criminelles sont toujours rédigées en donnant très peu de détails à l’égard des faits précis sur lesquels elles reposent. Les détails sont divulgués plus tard à l’accusé pendant l’instance criminelle, mais encore là la preuve ne deviendra publique que lorsqu’elle sera divulguée progressivement au cours du procès criminel.
De plus, les accusés sont généralement peu enclins à élaborer au sujet des faits entourant les accusations criminelles portées contre eux, et ce, pour plusieurs raisons liées aux règles encadrant les procédures criminelles : droit au silence de l’accusé, présomption d’innocence, préoccupation de ne pas influencer les membres d’un jury éventuel par la divulgation de faits en dehors du procès criminel, etc.
Il ne semble toujours pas y avoir de solution claire et précise qui se dégage de la jurisprudence quant à la façon pour l’élu ou le fonctionnaire municipal accusé, de faire la preuve sommaire qu’il doit faire dans sa poursuite civile pour obtenir le paiement de ses frais de défense par la municipalité, tout en protégeant ses droits en tant qu’accusé.
Il est prévisible que cette question continuera d’être débattue devant les tribunaux et que la jurisprudence continuera de se déployer pour trouver des solutions à cette question délicate. À la lumière de l’arrêt Ville de Saint-Constant, il appert que le seuil que doit franchir l’élu ou le fonctionnaire municipal accusé, pour lui permettre de bénéficier du régime de protection, n’est pas très élevé. Il serait donc possible de faire une preuve sommaire au point de ne pas nuire à l’accusé dans ses procédures criminelles.
En effet, lorsque les procédures criminelles sont toujours pendantes, ce n’est que dans les cas d’accusations qui se rapportent strictement à la conduite personnelle de l’élu ou du fonctionnaire municipal, que les municipalités seraient autorisées à refuser d’assumer leurs frais de défense. La Cour d’appel donne les exemples suivants : violence conjugale, conduite en état d’ébriété, fraude envers son institution bancaire personnelle, possession non autorisée d’une arme à feu, etc.
Ainsi, la preuve sommaire se limiterait à établir que les accusations sont liées aux fonctions municipales plutôt qu’à la conduite personnelle de l’élu ou du fonctionnaire.
Ce n’est qu’à la fin des procédures criminelles que le dossier pourra être examiné avec un éclairage suffisant pour déterminer si la municipalité peut être remboursée des frais de défense qu’elle a payés pendant l’instance criminelle.

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Interprétation large et libérale des infractions pénales en matière d’environnement

Louis Béland - Christophe Bruyninx
6 novembre 2020

Lorsqu’il est question d’infractions pénales, les avocats ont souvent le premier réflexe de conclure que celles-ci sont d’interprétation restrictive ou stricte. Or, la Cour supérieure[1] nous rappelait récemment que même en matière pénale, c’était la méthode moderne d’interprétation des lois qu’il fallait adopter, c’est-à-dire qu’il faut : « lire les termes d’une loi dans leur contexte global et suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur »[2]. Le principe de l’interprétation restrictive des lois pénales n’a toutefois pas été écarté, il est plutôt devenu subsidiaire. Ainsi, l’interprétation stricte des lois pénales ne s’appliquera que si le sens d’une disposition demeure ambigu après avoir procédé à une interprétation contextuelle et téléologique du texte du règlement.

Il est donc essentiel d’identifier l’objet et la nature de la loi, soit l’intention du législateur, afin de déterminer l’existence d’une ambiguïté avant de décider du rôle que pourra jouer la règle de l’interprétation stricte des lois pénales. Ceci est particulièrement vrai lorsque la disposition à interpréter porte sur une question environnementale.

C’est ainsi que dans une décision toute récente[3], un juge confronté à l’interprétation d’un texte d’infraction en matière d’environnement, n’a ni utilisé la méthode moderne, ni la méthode restrictive subsidiaire, mais bien plutôt l’interprétation large et libérale vu l’objet et le but de la loi. Aux arguments voulant que le règlement était ultra vires, imprécis et par conséquent excessif, le juge répond :

« [25] Les tribunaux ont eu à interpréter les pouvoirs habilitants des organismes publics en matière environnementale et reconnaissent qu’une interprétation large et libérale doit leur être accordée.

[114] En ces temps où notre société est régulièrement confrontée à des questions fondamentales d’ordre écologique, lorsque les enjeux nécessitent de juger de la portée d’une décision de l’État rendue en cette matière ou encore d’interpréter une législation à caractère environnemental, je n’hésite pas à dire, en cas de doute et dans les limites des attributions conférées aux tribunaux, qu’il y a lieu de privilégier toute interprétation favorisant le plein épanouissement du droit à la qualité de l’environnement, à sa protection et à sa sauvegarde[4].

[51] En d’autres termes, il est souhaitable qu’en matière environnementale, le législateur adopte une approche générale et large pour prévenir des atteintes à l’environnement qui n’auraient pas été envisagées au départ afin de s’attribuer une souplesse d’application nécessaire dans la poursuite légitime de la protection de l’environnement. »

Dans cette affaire, l’accusation était basée sur un texte du règlement de la CMM sur les rejets à l’atmosphère[5] qui interdit les émissions provenant notamment de la manutention et du traitement de toute matière et qui serait visible à plus de 2 mètres de leur lieu d’émission et hors de la propriété.

Après avoir rejeté les arguments relatifs à la validité du règlement en s’appuyant principalement sur l’interprétation large et libérale des lois en matière d’environnement, le Juge rejette aussi la défense de diligence raisonnable de la défenderesse. Ainsi, bien qu’il constate que des investissements de plus de 500 000 $ ont été faits par la défenderesse pour diminuer ses émissions de poussières entre 2010 et 2017, le juge conclut :

« [69] La diligence raisonnable ne se limite pas à faire la nomenclature d’équipements servant à éviter de commettre une infraction; encore faut-il démontrer que ceux-ci sont fonctionnels et qu’ils sont utilisés à chaque fois que l’on est susceptible de transgresser la norme qui nous est applicable, ce que la défenderesse a fait défaut de prouver. »

Ce dossier ayant été porté en appel, il s’agira d’une belle occasion pour les tribunaux supérieurs du Québec de confirmer le principe de l’interprétation large et libérale des textes d’infractions en matière d’environnement[6].

[1] 9278-0462 Québec inc. c. Montréal (Ville de), 2016 QCCS 4431
[2] Elmer A. Driedger, The Construction of Statutes, 2e éd., Toronto, Butterworths, 1983, p. 87
[3] Communauté métropolitaine de Montréal c. Fer & Métaux, 2020 QCCM 100, Cour municipale de Montréal,
portée en appel le 13 octobre 2020 (C.S. 500 36009736 201)
[4] Québec (Procureur général) c. Gestion environnementale Nord-Sud inc., 2012 QCCA 357
[5] CMM règlement 2001-10
[6] Ce principe a notamment été reconnu par la Cour suprême dans Dynamitage Castonguay Ltée c. Ontario (Environnement), 2013 CSC 52

Impression

La portée et la limite des pouvoirs d’inspection des inspecteurs municipaux

Anthony Pierre Freiji - Christophe Bruyninx
4 novembre 2020

L’affaire Ville de Montréal c. Constructions Fédérales inc. 1, rendue le 19 mai 2020, est un arrêt important en matière de délimitation de l’étendue des pouvoirs d’inspecteurs municipaux. Plus particulièrement, cet arrêt confirme la validité constitutionnelle de pouvoirs étendus d’inspection administrative de fonctionnaires municipaux qui ont pour tâche de s’assurer du respect des règlements municipaux, et ce, même si certaines inspections peuvent être considérées intrusives.

Dans cette affaire, les préposés du Service d’urbanisme de l’arrondissement visé de la Ville de Montréal (ci­-après la Ville) ont constaté qu’à plusieurs reprises des camions déversaient sur un vaste terrain appartenant à Les Constructions Fédérales inc. (ci­-après l’Intimée) une quantité importante de rem­blai provenant de sites de travaux de démo­lition. Puisque l’accumulation et l’entreposage de tels matériaux de remblai et de débris de chantier de démolition constituaient une acti­vité contrevenant à son règlement de zonage, la Ville a d’abord exigé de l’Intimée de cesser immédiatement de recevoir ces matériaux et a subséquemment informé cette dernière de son intention d’accéder au terrain afin d’y effectuer une expertise en vue de déterminer la composition du sol et le pourcentage de matériaux résiduels. Cette expertise nécessitait la réali­sation de 13 tranchées d’exploration d’une profondeur maximale de 1,2 mètre. L’Intimée avait également reçu un avis de non­conformité à la Loi sur la qualité de l’environnement 2 l’enjoi­gnant de retirer ces matières résiduelles.

L’Intimée s’est opposée à la demande de la Ville puisqu’elle considérait que son droit d’inspec­ ter un immeuble ne l’autorise pas à creuser des tranchées et à prélever des échantillons de sol, puisque cela constitue une perquisition et une saisie illégales non spécifiquement autorisées par un texte de loi et contraire aux articles 8 de la Charte canadienne des droits et libertés 3 et 24.1 de la Charte québécoise des droits et libertés 4
(ci­après, collectivement les Chartes).

La Cour supérieure devait déterminer l’éten­due du pouvoir d’inspection des inspecteurs.

En première instance, le juge Marc St-­Pierre a donné raison à l’Intimée en ce que le Règle­ment 6678 de la Ville (ci-­après le Règlement) n’était pas suffisamment large pour permettre de creuser des tranchées en vue de prélever des échantillons à des fins d’analyse pour la préparation d’une expertise. Pour ce faire, le juge a analysé des dispositions législatives des­ quelles découlent de tels pouvoirs d’inspection et a déterminé, en adoptant une interprétation stricte du Règlement que celui­ci n’accorde pas de pouvoirs de faire des excavations ou des forages, contrairement à d’autres intervenants pouvant agir en pareilles circonstances, notam­ment les proposés autorisés du ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques5. En effet, le Règlement ne permet que de « pénétrer dans tout lieu, le visiter et l’examiner pour les fins des règlements qu’il est chargé d’appliquer ».

La Cour d’appel, sous la plume du juge Stéphane Sansfaçon, a infirmé la décision de première instance et a retenu le raisonnement de la Ville, soit que le Règlement, adopté en application de l’article 411 de la Loi sur les cités et villes 6, lui donne le pouvoir de faire les inspections demandées afin d’assurer le respect de son règlement de zonage. Ainsi, la Cour d’appel a confirmé ses enseignements antérieurs dans les affaires Amzallag c. Ville de Sainte­ Agathe­des­ Monts 7, Rossdeutscher c. Ville de Montréal 8 et Doucet c. Ville de Saint-­Eustache 9, en ce qu’une inspection administrative, même sans autorisation préa­lable et sans préavis, n’est pas en soi abusive au sens des Chartes.

Il s’agit d’une décision fondamentale dans la sphère municipale, puisqu’elle reconnaît la validité constitutionnelle des pouvoirs d’inspection des fonctionnaires municipaux et les outille dans leur mission d’assurer le respect des règlements municipaux, et ce, même lorsqu’il s’agit d’entamer des travaux d’excavation intrusifs en vue de recueillir des échantillons. Sans ces pouvoirs, les règlements perdraient de leur efficacité, ce qui n’est pas souhaitable considérant l’objectif de la réglementation municipale et les pouvoirs larges octroyés aux municipalités 10.

La Cour d’appel souligne d’ailleurs ce qui suit:

[36] La lecture que le juge fait de ce pou­ voir habilitant amène comme résultat que les officiers municipaux chargés des inspections ne pourraient se rendre sur le terrain qu’aux seules fins de regarder ce qui y est visible à l’œil nu et le prendre en photo. Or, une telle lecture rend l’examen des lieux vide de sens et ainsi s’écarte de l’intention du législateur. Les normes et règles adoptées par les muni­ cipalités portent sur un nombre sans cesse croissant d’activités, et ce, dans l’intérêt public. On peut sans difficulté imaginer des situations où la vérification du respect d’une norme municipale implique que l’inspecteur doive poser des gestes plus intrusifs que le simple coup d’oeil, tels, par exemple, lors de la construction d’un bâtiment, l’ouverture de murs afin de vérifier la conformité aux normes de résistance contre le feu, ou encore la conformité de la pose des matériaux d’isolation des murs et plafonds, de la plomberie ou des installations électriques, sans que de tels gestes soient qualifiés d’intrusions illégales de la vie privée.
[…]

[38] En l’espèce, vu l’importance du remblai, tant en termes de surface recouverte que de volume, et vu la teneur du règlement de zonage qui interdit l’entreposage, l’enfouissement ou l’élimination de déchets de construction, de rénovation et de démolition dans la zone où est situé le terrain de l’Intimée, l’examen du contenu du remblai de même que l’emploi d’un équipement lourd afin de le réaliser se justifient pleinement, d’autant plus qu’aucune démonstration n’a été faite que son emploi serait démesuré ou que celui d’un autre outil ou qu’une autre méthode moins intrusive permettrait d’atteindre le même résultat.

Il s’agit d’une illustration parfaite que l’autori­sation de faire une chose comporte tous les pouvoirs nécessaires à cette fin, de sorte que le pouvoir d’inspection des municipalités inclut celui de poser les gestes utiles à cette fin 11. Il n’en demeure pas moins que l’inspecteur municipal doit exercer ses pouvoirs en vertu d’une habilitation législative ou règlemen­ taire, et qu’en cas de doute, obtenir une ordon­ nance de la Cour. Néanmoins, il est clair qu’une inspection ne peut constituer une perquisi­ tion ou une saisie abusive lorsqu’une activité reprochée, en l’espèce le dépôt de débris, est réglementée par un règlement de zonage compétence qui avait été établie, en 2001, par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Spraytech6. D’autre part, elle a confirmé la compé­ tence de la Municipalité de régir les engrais en vertu de l’article 19 de la Loi sur les compétences municipales, ce qui n’avait pas préalablement été établi par les tribunaux.

  1. 2020 QCCA 650 (ci-après le « Jugement »).
  2. RLRQ, c. Q-2 [ci-après la (« LQE »)].
  3. Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c. 11.
  4. RLRQ, c. C-12.
  5. À l’instar des pouvoirs énoncés à l’article 119 de la LQE.
  6. RLRQ, c. C-19 [ci-après la (« LCV »)]. Cette disposition habilite les villes à adopter des règlements qui autorisent leurs officiers à vis- iter et à examiner tout lieu pour constater si les règlements y sont respectés.
  7. 2018 QCCA 1439.
  8. 2017 QCCA 1876.
  9. 2018 QCCA 282.
  10. Art. 411 LCV (et similairement l’article 492 du Code municipal du Québec, RLRQ c C-27.1). À noter que la Cour d’appel ne s’est pas prononcée sur la portée de l’article 95 de la Loi sur les compétences municipales, RLRQ, c. C-47.1 ni sur le fait que ces travaux peuvent être qualifiés de « travaux nécessaires à l’exercice de ses compétences » au sens de cette loi.
  11. Paragr. 37 du jugement; article 57 de la Loi d’interprétation, RLRQ, c. I-16.