Les développements récents relativement aux recours en matière d’expropriation déguisée

Anthony Pierre Freiji
16 mars 2022

Le 16 mars 2022, la Cour d’appel a rendu un arrêt important dans l’affaire Dupras c. Ville de Mascouche1 en matière de recours en expropriation déguisée.

Cet arrêt est intéressant puisqu’il s’inscrit à contre-courant d’une jurisprudence rendue par le même tribunal qui semblait limiter certains recours en expropriation déguisée.

Une analyse des affaires Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal 2et Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc.3 confirme que la Cour d’appel a refusé de conclure qu’un règlement de zonage de la municipalité interdisant le développement résidentiel en vue d’y préférer un golf et autres usages récréotouristiques constituait une expropriation déguisée. Autrement dit, un simple changement de zonage et la seule diminution de la valeur de l’immeuble ou une perte de valeur potentielle ne suffisent pas pour conclure à une expropriation déguisée.

Par ailleurs, la Cour d’appel a récemment rappelé que le geste reproché doit équivaloir à une « négation absolue » de l’exercice du droit de propriété ou une « véritable confiscation de l’immeuble » et qu’une interdiction de subdiviser un lot et l’impossibilité d’y construire une 2e résidence ne constituait pas une expropriation déguisée.

En l’espèce, la Cour d’appel conclut à l’existence d’une expropriation déguisée visant un lot d’une propriétaire, Mme Ginette Dupras, faisant l’objet d’un zonage de type « conservation », à la suite de la modification réglementaire entreprise par la Ville de Mascouche (la « Ville »), et condamne cette dernière à verser une indemnité.

Le contexte factuel

Les faits du litige se résument essentiellement tels que suit.

Lors de l’acquisition du lot en 1976 par Mme Dupras à 1,00 $, celui-ci est boisé et se situe dans une zone permettant un usage résidentiel sur 70 % du lot.

À partir de 1985, la propriétaire conclut une entente prévoyant l’aménagement d’une piste de ski de fond par la Ville.

Le 5 septembre 2006, la Ville modifie le zonage sur la totalité du lot pour que le seul usage qui y soit autorisé soit celui de « conservation » . Au terme de cette modification, la Cour d’appel détermine que toute construction est interdite et il n’est essentiellement permis que des usages pour des activités sylvicoles ou acéricoles, ou encore de récréation extensive.

Il appert toutefois que dès l’entrée en vigueur du schéma d’aménagement révisé de la MRC Les Moulins, en 2002, le lot était inclus dans une aire d’affectation « conservation » et que ledit règlement de zonage ne faisait alors que consacrer l’affectation prévue au schéma par obligation de concordance avec les outils de planification régionale.

En 2008, Mme Dupras prend connaissance de cette modification de zonage et entreprend des discussions avec la Ville espérant une éventuelle modification qui lui aurait fait recouvrer la possibilité de construire des résidences sur son lot. À défaut, Mme Dupras espérait que la Ville achète le lot.

Le 8 février 2016, la Ville l’informe qu’elle n’entend pas acquérir ledit lot.

Le 24 mars 2016, Mme Dupras intente ses procédures judiciaires en expropriation déguisée.

Le jugement

Sur l’existence d’une expropriation déguisée, la Cour d’appel a accueilli en partie l’appel principal en retenant ce qui suit :

  • que les gestes posés par la Ville constituent une expropriation déguisée, notamment en ce que le règlement de zonage de 2006 privait la propriétaire de toute « utilisation raisonnable » de son terrain. Ainsi, la Cour conclut, malgré l’argument de la Ville selon lequel le zonage « conservation » ne supprime pas toute utilisation privée du terrain, que le potentiel résiduel d’utilisation est si limité que la juge de première instance pouvait conclure que le règlement de 2006 prive l’appelante de toute « utilisation raisonnable » de son lot, et ce, bien qu’elle puisse exercer certaines activités de sylviculture ou d’acériculture;
  • ces usages résiduels eu égard aux limites imposées par le règlement – soit l’impossibilité de toute construction ou d’installation d’infrastructure quelconque – ne suffisent pas pour constituer une utilisation raisonnable du terrain;
  • il peut y avoir expropriation déguisée malgré que l’adoption du règlement s’inscrit dans les pouvoirs de la Ville et ses obligations de mise en oeuvre imposées par le législateur pour des fins de protection du couvert forestier. Il faut distinguer la conformité durèglement à l’habilitation législative, d’une part, de l’obligation de la Ville d’indemniser le propriétaire qui se voit de facto exproprié par l’effet du règlement, d’autre part. Il s’agirait d’une erreur de conclure qu’il ne peut y avoir d’expropriation déguisée lorsque la Ville ale pouvoir d’adopter le règlement restrictif;
  • bien que la Ville plaidait que le législateur a instauré un régime lui permettant d’intervenir sans avoir à indemniser le propriétaire , ceci n’a pas été considéré déterminant en l’espèce puisque l’article 113(12.1) de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (la « L.a.u. ») en lien avec la protection du couvert forestier ne permet pas de prohiber tout usage du sol . Il ne peut ainsi constituer une disposition écartant l’obligation légale d’indemniser, et ce, malgré qu’il soit reconnu (i) que les municipalités jouent un rôle déterminant dans la gestion de l’environnement (incluant en ce qui a trait à la protection des milieux humides ou celle du couvert forestier) ou (ii) qu’une cause d’utilité publique peut avoir pour effet d’imposer une charge supplémentaire à un propriétaire.

En somme, la Cour d’appel conclut que bien que la Ville ait le pouvoir d’adopter des règlements restrictifs en vue de gérer et protéger l’environnement, ce pouvoir ne la dispense pas de son obligation d’indemniser un propriétaire foncier.

Conclusion

Cela dit, bien que le concept d’expropriation déguisée en droit québécois ne soit pas nouveau, les tribunaux continuent de préciser des cas où des municipalités, toutes tailles confondues, sevoient imposer l’obligation d’indemniser un propriétaire foncier malgré leur rôle en matière de protection de l’environnement et leur volonté d’agir de bonne foi. Les tribunaux doivent faire preuve de prudence lors de l’analyse du potentiel résiduel d’utilisation d’un lot même lorsqu’il s’agit d’adopter des mesures de protection environnementale.

Nous notons également qu’aux paragraphes 38 et 39 de son jugement, la Cour d’appel s’enremet au législateur afin qu’il modifie, si besoin est, l’article 113(12.1) de la L.a.u. D’ailleurs,elle précise que, sous réserve d’une habilitation législative spécifique en ce sens, lorsque découle de l’exercice d’un pouvoir réglementaire une expropriation déguisée, le coût de cette mesure ne peut revenir au seul propriétaire, lequel a droit à une indemnisation suffisante.

Nous vous invitons donc à consulter DHC Avocats inc. afin d’en apprendre davantage sur les limitations imposées par les tribunaux en la matière.

  1. 2022 QCCA 350.
  2. 2019 QCCA 2037, demande d’autorisation (2020 CanLII 34907 (CSC)) rejetée
  3. 2019 QCCA 1402, demande d’autorisation (2020 CanLII 26457 (CSC)) rejetée.
  4. Voir Ville de Québec c. Rivard , 2020 QCCA 146.
  5. Règlement de zonage no 1103.
  6. La Cour d’appel réfère le lecteur à l’arrêt Ville de Saint-Rémi c. 9120-4883 Québec inc. , 2021 QCCA 630.
  7. RLRQ, c. A-19.1.


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À la mémoire de Me Gilles Hébert (1932-2022)

DHC Avocats
12 avril 2022

C’est avec tristesse que tous les membres du cabinet DHC avocats ont appris le décès de Me Gilles Hébert, notre associé de la première heure, survenu le 24 mars 2022. Pendant plus de 60 ans, Gilles Hébert a pratiqué le droit, principalement le droit municipal, auprès des municipalités du Québec, grandes et petites, et autres organismes publics. Pendant toutes ces années, il a su conseiller les élus municipaux avec compétence et sagesse; pour tous les membres du cabinet, il a été une inspiration et un modèle.

Né à Verdun, Gilles Hébert a fait ses études classiques au Collège Sainte-Marie de Montréal, a obtenu un baccalauréat en droit à la Faculté de droit de l’Université de Montréal et a été admis au Barreau en 1958. Il entreprit dès lors une brillante carrière et devint rapidement un expert en droit municipal. Dès 1960, il était l’associé de spécialistes de ce domaine comme Me Émé Lacroix et Me Jacques Viau. Il fut également juge de la Cour municipale de Candiac de 1962 à 1966, chargé de cours en droit municipal à l’École des hautes études commerciales, président de l’association des Centres de services sociaux du Québec de 1970 à 1975, président de la Commission des finances du Parti libéral du Québec de 1978 à 1985. En 1971, il accepta de présider la Commission de refonte des lois municipales, qui avait pour mandat de réviser et de refondre le Code municipal, la Loi des cités et villes et les lois connexes. La Commission déposa son rapport en 1977 proposant un « Code des municipalités du Québec » qui n’a pas été adopté par le gouvernement, mais qui a contribué à l’évolution du droit municipal et inspiré les législations subséquentes.

Déjà en 1983, il fondait, avec ses associés, notre cabinet dont la caractéristique première est d’être dédié essentiellement aux municipalités et organismes publics, ce qui demeure toujours une première au Québec. Avocat-conseil chez DHC jusqu’en 2019, Me Hébert a consacré sa vie professionnelle aux municipalités du Québec; il a contribué de façon exceptionnelle à l’avancement du droit municipal québécois et il a été un soutien constant pour de nombreux conseils municipaux du Québec.

Tous ceux qui l’ont connu ont apprécié Gilles Hébert: un homme de qualité et de parole; un homme qu’il fait bon fréquenter: sage et loyal, déterminé et persévérant, intègre, juste et généreux. C’est un modèle qui saura encore inspirer les avocates et les avocats de DHC

À sa famille, à nos clients et à ceux qui ont eu le privilège de le connaître, tous les membres de DHC avocats offrent leurs sincères condoléances.

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Commentaire sur l’affaire Pillenière, Simoneau portant sur les pouvoirs des municipalités pour protéger les milieux naturels sur leur territoire

Jean-François Girard
8 novembre 2021

Une municipalité peut-elle protéger, par sa réglementation d’urbanisme, l’intégrité des milieux naturels présents sur son territoire et cela, sans se voir accusée d’avoir fait de l’expropriation déguisée ?

Il aura fallu près de 15 ans avant qu’un jugement de la Cour supérieure ne vienne répondre à cette question de façon claire : oui, les municipalités disposent des pouvoirs nécessaires pour protéger les milieux naturels présents sur leur territoire et, non, cela ne constitue pas de l’expropriation déguisée lorsque les paramètres de la Loi sont respectés.

La décision de la Cour supérieure, sous la plume de la juge Florence Lucas, dans l’affaire Pillenière, Simoneau c. Ville de Saint-Bruno-de-Montarville1 replace les pendules à l’heure de façon très éloquente.

Au mois de mars 2018, dans la foulée de l’entrée en vigueur du schéma d’aménagement et de développement (SAD) de l’agglomération de Longueuil et conformément à son obligation de concordance imposée par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville adopte une série de règlements d’urbanisme dont plusieurs dispositions ont pour objectifs d’assurer la protection des milieux humides et boisés se trouvant sur son territoire.

L’entrée en vigueur des règlements de la Ville aura pour effet concret d’empêcher Pillenière, Simoneau (ci-après « Pillenière »), un promoteur immobilier, de réaliser un projet de développement résidentiel dans le boisé Sabourin puisque la nouvelle réglementation de la Ville encadre dorénavant sévèrement la coupe d’arbres dans le but de protéger le couvert forestier de la forêt privée et interdit le remblai dans les milieux humides.

Devant une telle situation réglementaire, Pillenière prétendra que les règlements adoptés par la Ville sont abusifs et déraisonnables et qu’ils constituent une expropriation déguisée justifiant qu’une indemnité d’une valeur de plus de 20 millions de dollars lui soit versée.

Dans un jugement étoffé, qui fera certainement école, la juge Lucas répond aux divers arguments du promoteur immobilier et, à la suite d’une analyse minutieuse, les rejettera les uns après les autres. Elle débute son analyse par l’énoncé suivant : « Le droit de propriété n’est pas absolu »2 et conclut son jugement ainsi :

« En somme, la réglementation municipale adoptée en mars 2018 atteint l’objectif législatif de protection des milieux humides, relève d’une interprétation raisonnable de la loi habilitante L.a.u., découle d’un processus conforme menant à son adoption et s’avère justifiée à la lumière de l’importance et de la valeur écologique des milieux humides sur les lots en litige. À défaut de démontrer le caractère déraisonnable de la réglementation municipale attaquée et l’expropriation déguisée, le recours des promoteurs doit être rejeté. »3

Cela étant, voici pourquoi nous estimons que ce jugement aura une résonnance importante pour la suite des choses en matière de protection des milieux naturels par les municipalités.

1) Les municipalités sont tenues de se conformer aux prescriptions des documents de planification des autorités supérieures

Au paragraphe 37 du jugement, la juge Lucas écrit que les municipalités sont « tenues » d’adopter un plan d’urbanisme et des règlements conformes aux prescriptions des documents de planification des organismes municipaux supérieurs que sont l’agglomération de Longueuil et la CMM. Dès lors que ces documents prescrivent la protection des milieux naturels4, la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville n’avait d’autre choix que d’ajuster sa réglementation d’urbanisme en conséquence.

2) Les municipalités disposent des pouvoirs habilitants nécessaires pour protéger l’intégrité

La juge Lucas voit ensuite, dans les paragraphes 12.1° et 16° du deuxième alinéa de l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (ci-après « L.a.u. »), l’habilitation législative nécessaire permettant aux municipalités de protéger les milieux naturels sur leur territoire. La juge reconnaît donc que le paragraphe 16° du deuxième alinéa de l’article 113 L.a.u. offre aux municipalités le pouvoir de prohiber totalement « tous les usages du sol, constructions ou ouvrages » pour des raisons de « protection de l’environnement », reconnaissant du même coup le pouvoir particulier offert aux municipalités en ce domaine. Elle écrit :

« [113] Ici, l’analyse qui précède nous confirme qu’en adoptant la réglementation en litige, la municipalité exerce son pouvoir de « prohiber tous les usages du sol constructions ou ouvrages» à proximité des milieux humides. En quelque sorte, ce ne sont pas les règlements municipaux qui empêchent le développement immobilier résidentiel des lots, mais bien leurs caractéristiques particulières et la présence de milieux humides, lesquels sont protégés par la L.a.u. mais également par la Loi sur la qualité de l’environnement, en vertu de laquelle un certificat d’autorisation du ministre est requis aux fins d’ériger une construction, rappelons-le. » [Italiques dans l’original ; nous soulignons]

3) L’exercice des pouvoirs réglementaires des municipalités en matière de protection des milieux naturels ne constitue pas une expropriation déguisée

La juge Lucas prend bien soin de souligner que les règlements de la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville n’ont pas pour effet de réserver les terrains concernés à l’usage de la Ville ou de ses citoyens. Bien que les promoteurs ne conservent qu’une jouissance limitée des lots, ils en conservent néanmoins l’usage exclusif.

Par ailleurs, au promoteur qui se plaint de l’effet abusif de la réglementation contestée, la juge Lucas rétorque que l’exercice valide des pouvoirs réglementaires par une municipalité ne peut donner ouverture à une conclusion d’abus ou d’un exercice déraisonnable desdits pouvoirs réglementaires. La juge se montre aussi d’avis que le règlement n’est pas discriminatoire à l’égard du promoteur puisqu’il s’applique uniformément à l’ensemble du territoire, là où il se trouve des milieux naturels humides ou boisés.

Exercés dans un tel contexte, les pouvoirs réglementaires des paragraphes 12.1° et 16° de l’article 113 L.a.u. ne peuvent conduire à une conclusion d’expropriation déguisée. À ce sujet, la juge Lucas réfère à la décision récente de la Cour suprême du Canada, dans l’affaire Lorraine5. Dans cet arrêt, la Cour suprême a eu l’occasion de rappeler que « [c]onstitue un abus de pouvoir le fait pour un organisme public d’exercer illégalement son pouvoir de réglementation, c’est-à-dire en dérogation des fins voulues par le législateur dans la délégation de ce pouvoir »6.

Or, aux termes des paragraphes 12.1° et 16° de l’article 113 L.a.u., quelles sont ces fins voulues par le législateur ? La protection écosystémique des milieux naturels, fussent-ils boisés ou humides, et la protection de l’environnement. Aussi, une municipalité qui adopte des règlements d’urbanisme qui ont pour effet de protéger ces écosystèmes réalise les fins voulues par le législateur. On ne peut, par la suite, lui en tenir rigueur en la taxant d’avoir procédé à une expropriation déguisée.

4) La notion de « zonage de superposition » (overlay zoning)

Une autre avancée notable de ce jugement concerne l’inclusion dans la jurisprudence québécoise de la notion de « zonage de superposition » ou overlay zoning par lequel la juge répond à l’argument du promoteur qui reproche à la Ville de ne pas avoir transformé son zonage de « résidentiel » à « conservation ». À ce propos, la juge Lucas écrit :

« [129] Or, contrairement à plusieurs autres pouvoirs énoncés à l’article 113 L.a.u., la Ville fait valoir que son pouvoir de régir afin d’assurer la protection du couvert forestier (par. 12.1) et celui de prohiber pour des raisons de protection de l’environnement (par. 16) ne sont pas des pouvoirs qui doivent être exercés « par zone ». »

On remarquera en effet que ces paragraphes 12.1° et 16° de l’article 113 L.a.u. ne contraignent pas les municipalités à réglementer « par zone », comme le fait, par exemple, le paragraphe 12° de cet article qui traite aussi de remblai et de déblai.

En cela, le législateur est cohérent et permet aux municipalités de réglementer les usages, constructions ou ouvrages dans les milieux naturels, humides ou boisés, là où se trouvent, peu importe la nature du zonage (résidentiel, commercial, institutionnel, industriel, etc.) applicable dans la zone concernée. La nature, en effet, n’a que faire des limites cadastrales ou administratives arbitrairement établies par les humains. Aussi, la L.a.u. permet donc d’adopter des mesures réglementaires destinées à protéger ces milieux naturels qui se superposent au zonage existant.

5) L’importance de la démarche d’acquisition de connaissances et de planification

Enfin, un dernier élément retient davantage notre attention dans ce jugement. Cela a trait à l’acquisition de la nécessaire connaissance préalable du territoire. Avant de permettre le développement du territoire, il faut le connaître. Aussi, en adoptant ses règlements d’urbanisme en mars 2018, la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville n’a pas décidé du jour au lendemain de protéger tel ou tel endroit sur son territoire, comme cela, sans raison valable.

Au contraire, le résultat final, soit l’adoption des règlements d’urbanisme disputés dans l’affaire Pillenière, est l’aboutissement d’une démarche d’acquisition de connaissances débutée plusieurs années auparavant par une caractérisation des parcelles non-bâties de son territoire et une évaluation de la valeur écologique relative de celles-ci, dans un contexte à la fois local et régional. Une fois cette nécessaire connaissance préalable du territoire acquise, la Ville s’est livrée à un exercice de planification et de priorisation : quels milieux seront protégés, quels milieux pourront faire l’objet d’un développement.

Bref, l’adoption des règlements d’urbanisme en 2018 n’était que l’aboutissement logique et raisonnable de la démarche d’acquisition de connaissances amorcée plusieurs années auparavant et des efforts de planification du devenir de son territoire articulé dans le cadre de la mise en œuvre des objectifs de protection des milieux naturels énoncés au PMAD de la CMM et au SAD de l’agglomération de Longueuil.

Bien mal venu le promoteur qui veut ensuite se plaindre du résultat.

Conclusion

Dans l’affaire de la protection de la rainette faux-grillon, à La Prairie, le juge Martineau, de la Cour fédérale, posait la question suivante : « Nous sommes-nous imposés collectivement une règle de civilisation par laquelle nous devons prévenir l’annihilation des individus d’une espèce sauvage menacée et la destruction de son habitat naturel ? »7 Et de répondre : « Il semble bien que ce soit le cas […] »8.

Afin que les propos du juge Martineau ne restent pas lettre morte, le législateur québécois, par l’entremise, notamment, de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme offre des pouvoirs aux municipalités afin de protéger les derniers milieux naturels qui se trouvent encore sur le territoire de la CMM, ou ailleurs au Québec. Une municipalité qui agit ainsi réalise les « fins voulues par le législateur »9 en matière de protection des milieux naturels.

La qualité de nos milieux de vie dépend de plus en plus de notre capacité à proposer une occupation du territoire qui permette le maintien des équilibres écosystémiques dynamiques. En cela, nous sommes d’avis que les municipalités du Québec disposent de tous les pouvoirs pour agir en faveur de la protection des milieux de vie de leur collectivité. Le jugement de la Cour supérieure dans l’affaire Pillenière confirme bel et bien, et de manière éloquente, que les municipalités disposent des pouvoirs utiles en ce domaine ; elles ne se rendront donc pas ‘coupables’ d’expropriation déguisée en les utilisant à bon escient.

C’est pourquoi, en ce domaine, les municipalités doivent dorénavant assumer un leadership qui nous permettra véritablement de prendre pied dans le paradigme du développement durable. En cela, les propos du juge Tôth dans l’affaire Sutton10 montrent la voie : mettre en œuvre le développement durable, c’est procéder à un changement fondamental de philosophie sociétale.

Saurons-nous collectivement y parvenir ? Le jugement Pillenière nous semble être un pas de plus dans la bonne direction.

Me Jean-François Girard est avocat spécialisé en droit de l’environnement et droit municipal chez DHC Avocats. Membre honoraire du Centre québécois du droit de l’environnement (CQDE).

  1. CS 4031.
  2. Id., par. 52.
  3. Id., par. 144.
  4. Le PMAD vise notamment la protection des milieux naturels d’une superficie équivalente à 17 % de la superficie totale de son territoire. Le SAD de l’agglomération de Longueuil, pour sa part, poursuit l’objectif de protéger au moins 20 % du territoire à des fins d’écosystèmes d’intérêt.
  5. Lorraine (Ville) c. 2646-8926 Québec inc., 2018 CSC 35.
  6. Id., par. 26. Nous soulignons
  7. Centre québécois du droit de l’environnement c. Ministre environnement Canada, 2015 CF 773, par. 5
  8. Id., par. 6.
  9. Lorraine (Ville) c. 2646-8926 Québec inc., précité, note 6.
  10. 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de), EYB 2008-133168 (C.S.), conf. par 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de), EYB 2010-173377 (C.A.).

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Tricentris ne peut bénéficier d’une exemption pour l’octroi de contrats de gré à gré

Mathieu Turcotte
17 novembre 2021

Tricentris est une société à but non lucratif bien connue dans le monde municipal. Oeuvrant dans le domaine du tri et du conditionnement des matières recyclables depuis environ 25 ans, cette entreprise a crû de façon importante au travers des années et dessert maintenant environ 80 municipalités et organismes publics qui en sont membres, pour ne nommer que ceux-là, sur un territoire couvrant notamment l’Outaouais, les Laurentides et la Couronne Nord de Montréal.

Dans arrêt récent1 , la Cour d’appel du Québec vient remettre en question le mode de fonctionnement de cette entreprise et des nombreux corps publics qui avaient conclu des contrats avec elle sans passer par un processus d’appel d’offres public. Cette pratique est en effet jugée illégale par la Cour, qui y voit un contournement des règles strictes prévues aux lois municipales en matière d’octroi de contrats publics.

Les outils à la disposition des municipalités

La Cour rappelle que les municipalités se sont vues conférer le pouvoir de conclure différentes formes d’ententes intermunicipales, ce pouvoir étant par ailleurs décrit de façon limitative à la Loi sur les cités et villes et au Code municipal. C’est ainsi qu’une entente peut prévoir la fourniture d’un service par une municipalité à d’autres, la délégation d’une compétence d’une municipalité à l’autre ou encore la mise en commun des ressources par le biais d’une régie intermunicipale, dont la création et le fonctionnement sont encadrés strictement par la loi. Ces trois types d’ententes sont les seules permettant à une municipalité d’exercer ses pouvoirs à l’extérieur de son territoire.

Par ailleurs, la Loi sur les compétences municipales permet à une municipalité de constituer un organisme à but non lucratif afin de lui confier, sur son territoire, l’organisation et la gestion d’activités se rapportant à diverses fins, notamment la promotion d’activités industrielles et touristiques, l’organisation d’activités culturelles et de loisirs ou encore le vaste chantier de la protection de l’environnement.

C’est ainsi, indique la Cour d’appel, qu’une municipalité pourrait sans problème créer un organisme à but non lucratif afin de gérer la collecte sélective et l’exploitation, sur son territoire, d’un établissement de tri et de conditionnement de matières recyclables, voire même lui accorder une aide financière à certaines conditions.

Toutefois, les dispositions de la Loi sur les compétences municipales, bien qu’elles doivent être lues de façon large et libérale, « n’exemptent pas les municipalités qui désirent s’associer afin d’exercer une de leurs compétences et, dans ce cadre, mettre en commun leurs ressources, de l’obligation de le faire selon les règles prévues aux articles 468 et s. L.c.v., dont celles voulant qu’elle le fasse selon l’un ou autre des trois seuls modes d’ententes intermunicipales qui y sont spécifiés. » Or, la « formule » Tricentris, selon la Cour, ne respecte pas ces dispositions.

On constate, à la lecture de cet arrêt, une grande réticence de la Cour d’appel à permettre une forme d’entente intermunicipale sortant des cadres stricts établis à la Loi sur les cités et villes et au Code municipal, malgré la volonté claire des parties prenantes de faire de Tricentris un « organisme municipal » géré, contrôlé et financé par des corps publics. Y voyant plutôt un mélange des genres incongru, la Cour d’appel tranche de façon lapidaire en interdisant la formule : « L’idée même que des villes se rassemblent sous le chapeau d’une entreprise privée, soit-elle à but non lucratif, afin d’exercer indirectement certaines compétences, et ce, dans le but d’éluder des règles d’ordre public dont l’objet est d’assurer la protection des citoyens des municipalités membres, aurait dû inciter à la vigilance. »

Bien qu’elle déclare nuls les contrats accordés de gré à gré à Tricentris par les corps publics impliqués dans cette affaire, la Cour maintient en vigueur ces contrats jusqu’à leur échéance, mais déclare qu’ils ne pourront être prolongés ou renouvelés. Les municipalités et autres membres de l’organisme devront donc, à court terme, revoir la structure de leur partenariat afin de s’arrimer aux indications données par la Cour d’appel, ou procéder par appels d’offres publics pour octroyer leurs prochains contrats.

  1. MRC de Vaudreuil-Soulanges c. Location Ricova inc., 2021 QCCA 1535
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L’exercice du droit de véto du maire et l’absence de signature du procès-verbal sont-ils des synonymes juridiques ?

Rino Soucy
20 octobre 2021

Introduction

L’exercice du droit de véto du maire constitue un droit fondamental qui peut être exercé autant en vertu du Code municipal (ci-après «CM») que de la Loi sur les cités et villes[1], (ci-après «LCV»)

Il s’agit du privilège du maire sur une décision du conseil ayant un effet suspensif jusqu’à la prochaine séance du conseil municipal.[2]

En effet, si le conseil approuve de nouveau la résolution sur laquelle le maire a exercé son droit de véto, elle entre en vigueur et sera opposable à tous.

D’autre part, le procès-verbal des séances du conseil doit être signé par le maire, tel que prévu par le CM, qui prévoit ce qui suit :

201. Le secrétaire-trésorier assiste aux séances du conseil et dresse le procès-verbal de tous ses actes et délibérations dans un registre tenu pour cet objet et désigné sous le nom de «Livre des délibérations».

Tout procès-verbal de séance du conseil doit être signé par le président, contresigné par le secrétaire-trésorier, et approuvé par le conseil séance tenante ou à la séance suivante, mais le défaut de cette approbation n’empêche pas le procès-verbal de faire preuve.

Chaque fois qu’un règlement ou une résolution est modifié ou abrogé, mention doit en être faite à la marge du livre des délibérations, en face de tel règlement ou résolution, avec la date de la modification ou de l’abrogation.

(Nos caractères)

Nous avons constaté qu’il existe à l’occasion une confusion pour les intervenants du monde municipal entre l’obligation pour le maire de signer le procès-verbal d’une séance et l’exercice du droit de véto.

L’affaire Michel Lafontaine, maire de Saint-Norbert

Le 1er septembre 2021, la Commission municipale a rendu une décision très pertinente sur les distinctions à être apportées entre la signature du procès-verbal et l’exercice du droit de véto. [3]

Dans cette affaire, il était reproché au maire d’avoir refusé de signer huit (8) procès-verbaux et de s’être placé dans ce contexte en conflit d’intérêts selon le Code d’éthique et de déontologie des élus municipaux. Les procès-verbaux que le maire avait refusé de signer avaient tous pour objet une motion de blâmes qui le concernait.

Le maire avait publié ce qui suit dans le journal local :

« 2. Si je n’ai pas signé les 8 derniers procès-verbaux. C’est que d’un mois à l’autre, on ramenait toujours l’adoption des blâmes de la séance extraordinaire du mois d’octobre et je suivais aussi les instructions de mon avocat me disant de ne pas les signer. (À tous les mois, je recevais dès le lendemain de la séance, un courriel de la directrice générale, me menaçant que je devais signer ce procès-verbal dans les 2 ou3 jours suivants, sinon elle demandait une séance extraordinaire. Je dois vous mentionner que l’article 201 du Code Municipal dit que le maire a jusqu’à la prochaine séance pour le signer. »

Bien que la Juge Sylvie Piérard a considéré que le maire était en conflit d’intérêts dans ce cas spécifique pour ne pas avoir signé les procès-verbaux elle apporte une distinction juridique majeure entre le droit de véto et la signature du procès-verbal.

La Commission s’exprime comme suit :

[150] Dans l’affaire Denoncourt, le maire refusait de signer un procès-verbal parce qu’il avait peur que sa signature soit considérée comme une approbation des résolutions qui avaient été votées lors de ladite séance et le maire avait l’intention d’y apposer son droit de veto. Une requête en mandamus avait donc pour but de demander qu’il soit ordonné au maire de signer le procès-verbal et les résolutions qui y étaient adoptées.

[151] La Cour supérieure a déclaré que le procès-verbal constituait l’acte du secrétaire-trésorier et ne faisait que rapporter ce qui s’était passé au conseil. La Cour conclut que le maire a l’obligation de signer le procès-verbal dans les plus brefs délais à moins qu’il ne rapporte pas avec exactitude ce qui s’est dit et s’est fait lors de la séance du conseil :

« Le fait de dresser un procès-verbal n’est pas l’acte du conseil, mais celui du secrétaire-trésorier.

Le procès-verbal ne fait que rapporter ce qui s’est passé au conseil, il n’est que la relation sommaire, dans un registre, que le secrétaire, dans l’exercice de ses fonctions, fait de ce qui s’est passé ou a été fait et dit en sa présence, pendant la séance du conseil. Le procès-verbal ne constitue pas la décision du conseil et un tel procès-verbal ne peut être soumis au veto du maire.

Évidemment, un maire ou encore un membre du conseil pourrait s’objecter à un procès-verbal parce qu’il ne rapporte pas avec fidélité les faits posés devant le conseil, les paroles dites à ce conseil.

Cependant, une fois qu’il est établi que le procès-verbal rapporte avec exactitude ce qui s’est passé au conseil, il ne saurait être question pour le maire d’exercer un veto à l’endroit dudit procès-verbal pour des motifs autres.

Le procès-verbal n’est pas l’acte du conseil, il est l’acte du secrétaire-trésorier et il est du devoir de ce dernier de constituer sans délai, à l’aide de ces procès-verbaux, une banque de documents officiels et authentiques qui témoigneront des faits survenus lors de cette ou de ces séances de conseil.

D’ailleurs, l’article 201 du Code Municipal précise bien que le défaut d’approbation n’empêche pas le procès-verbal de faire preuve.

Nous sommes donc d’opinion que le président, le maire, a l’obligation tout comme le secrétaire-trésorier de signer le procès-verbal d’une séance du conseil dans les plus brefs délais et à moins que le procès-verbal ne rapporte pas avec exactitude ce qui s’est dit, ce qui s’est fait lors de la séance du conseil, le maire et le secrétaire-trésorier ne peuvent s’objecter pour quel qu’autre raison à signer ledit procès-verbal. »

(Nos soulignements)

[152] L’obligation du président des séances du conseil de signer les procès-verbaux doit être distinguée de ce qui est communément appelé le droit de veto du maire et que l’on retrouve à l’article 142 du Code municipal, dans le titre III intitulé Des règles communes aux maires et au préfet.

[153] Il y est prévu que si le chef du conseil refuse d’approuver et de signer les règlements, résolutions, obligations contrats, conventions ou actes faits ou passés par la municipalité, le secrétaire-trésorier les soumet de nouveau à la considération du conseil à sa séance suivante ou à une séance extraordinaire:

« 142. 1. Le chef du conseil exerce le droit de surveillance, d’investigation et de contrôle sur les affaires et les officiers de la municipalité, voit spécialement à ce que les revenus de la municipalité soient perçus et dépensés suivant la loi, veille à l’accomplissement fidèle et impartial des règlements et des résolutions et communique au conseil les informations et les recommandations qu’il croit convenables dans l’intérêt de la municipalité ou des habitants de son territoire.

2. Il signe, scelle et exécute, au nom de la municipalité, tous les règlements, résolutions, obligations, contrats, conventions ou actes faits et passés ou ordonnés par cette dernière, lesquels lui sont présentés par le secrétaire-trésorier, après leur adoption par le conseil, pour qu’il y appose sa signature.

3. Si le chef du conseil refuse de les approuver et signer, le secrétaire-trésorier les soumet de nouveau à la considération du conseil à sa séance ordinaire suivante, ou, après avis, à une séance extraordinaire.

4. Si le conseil approuve de nouveau tels règlements, résolutions, obligations, contrats, conventions ou actes, ils sont légaux et valides comme s’ils avaient été signés et approuvés par le chef du conseil et malgré son refus. Dans le cas d’une municipalité locale, la décision doit être prise à la majorité des membres du conseil.

[154] Ainsi, comme il est prévu à l’article 142 du Code municipal, si le conseil approuve de nouveau les règlements, résolutions ou autres actes qui lui sont soumis pour reconsidération, ces derniers sont légaux et valides comme s’ils avaient été signés et approuvés par le chef du conseil, malgré son refus.

[155] L’exercice du droit de veto fait partie du processus décisionnel portant sur l’adoption d’un règlement ou d’une résolution et empêche l’entrée en vigueur de la décision du conseil alors que le refus de signer un procès-verbal ne peut remettre en question la décision prise par le conseil :

« En résumé, il ne faut pas confondre le droit de veto qui, selon l’article 142 (3) du Code municipal s’exprime par un refus de signer du maire, avec l’obligation qui est faite au maire ou au président de la séance du conseil municipal de signer le procès-verbal. Un procès-verbal est un élément procédural qui permet d’attester officiellement que le compte-rendu de la réunion fait par le greffier ou le secrétaire-trésorier est exact; il intervient une fois que la décision est prise. Le droit de veto est un privilège réservé au maire (dans les villes, le droit de veto ne peut pas être exercé par un maire suppléant) et fait partie du processus décisionnel portant sur l’adoption d’un règlement ou d’une résolution par le conseil municipal. D’autre part, la signature du procès-verbal peut être apposée par le maire ou par tout autre membre du conseil qui a présidé la séance (l’article 201 C.M. fait seulement référence au président). Le droit de veto empêche l’entrée en vigueur de la décision du conseil alors que le refus de signer un procès-verbal ne peut remettre en question les décisions prises par le conseil. D’ailleurs, l’article 201 C.M. souligne que « le défaut de cette approbation n’empêche pas le procès-verbal de faire preuve ».

(Nos caractères)

Après avoir expliqué ces distinctions, la Juge a statué que la directrice générale avait mal interprété le droit de véto du maire en l’assimilant à la non-signature des procès-verbaux et que les réunions extraordinaires convoquées pour approuver de nouveau les procès-verbaux étaient inutiles et non nécessaires.

Il est pertinent de référer au paragraphe suivant de la décision :

[200] Selon le procureur de monsieur Lafontaine, la directrice générale de la Municipalité a mal interprété ces concepts juridiques et la tenue de séances extraordinaires subséquentes pour adopter à nouveau les procès-verbaux n’était pas nécessaire dans les circonstances en vertu du Code municipal pour que les résolutions soient en vigueur.

[202] Il y a effectivement eu une confusion par la directrice générale et les membres du conseil entre l’obligation pour le président de la séance du conseil de signer le procès-verbal et l’exercice par le maire de ce qui est communément appelé le droit de veto. Cette confusion a été à la source de plusieurs séances extraordinaires du conseil.

[203] Selon l’interprétation de madame Roberge, quand le procès-verbal n’était pas signé, il n’était pas « consolidé »; cela avait pour effet de causer une problématique énorme puisque toutes les résolutions n’étaient pas signées, même à titre d’exemple, celles autorisant les chèques. Ainsi, pour remédier à la situation, le conseil se réunissait en séance extraordinaire pour adopter à nouveau toutes les résolutions de la séance précédente. Madame Roberge ajoute que cela causait beaucoup d’insécurité et avait même des conséquences économiques puisque les conseillers étaient payés pour les séances extraordinaires.
[204] Il est vrai que l’interprétation de madame Roberge n’était pas fondée en droit.
[205] La tenue de ces séances extraordinaires subséquentes pour adopter à nouveau les procès-verbaux n’était pas nécessaire dans les circonstances en vertu du Code municipal pour que les résolutions soient en vigueur et que les procès-verbaux fassent preuve de leur contenu.
[206] Les résolutions adoptant à nouveau les résolutions de la séance précédente faisaient référence au droit de veto du maire, alors qu’il s’agissait du refus de signer les procès-verbaux.
(Nos caractères)

[207] En effet, ce n’est pas parce qu’un procès-verbal n’est pas signé par le maire que les résolutions y contenues doivent être adoptées à nouveau par le conseil et considérées comme inexistantes :

« Ajoutons que ce n’est pas parce que le procès-verbal d’une séance du conseil, comprenant une résolution diffamatoire n’a pas été signé par le maire que cette résolution doit être considérée comme inexistante; le juge Hall écrit dans Corporation du Village de St-Félicien c. Tessier, (1939) 67 B.R. 456, 461:

«The mere fact that the Mayor neglected to certify the minutes as preserved and recorded by the secretary-treasurer, is not sufficient to contradict the fact that the resolution was formally adopted.»

Conclusions

Nous devons retenir de ces enseignements récents de la Commission municipale quant à l’application des articles 142 et 201 du CM, qu’un maire pourrait, d’une part, exercer son droit de véto sur une décision précise du conseil municipal et respecter son obligation légale de signer le procès-verbal.

Finalement, un procès-verbal non signé par le maire n’exige aucunement du secrétaire-trésorier ou du directeur général qu’il soit de nouveau soumis au conseil municipal pour approbation à la séance suivante.


[1] Art. 142 du Code municipal LRQ, C-27.1 et art. 52 la Loi sur les cités et villes, C-19.1

[2] Voir 142 du Code municipal, paragraphe 3.

[3] Michel Lafontaine (maire, Paroisse de Saint-Norbert) CMQ – 67562-001 (31503-21).

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Protection du patrimoine bâti : de nouvelles obligations pour les Municipalités avant d’accorder une autorisation de démolir un immeuble

Simon Frenette
15 octobre 2021

On le sait, le Québec a perdu une grande quantité d’immeubles patrimoniaux par vétusté, la plupart du temps par un manque d’entretien et de réparation au fil des années. Le phénomène a été considéré si grave que la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) et la Loi sur le patrimoine culturel ont été modifiées récemment pour restreindre le droit de démolir et pour assurer une protection accrue de ces immeubles.

En effet, depuis le 1er avril dernier, la Loi modifiant la Loi sur le patrimoine culturel et d’autres dispositions législatives apporte plusieurs changements dans ce domaine, dont notamment l’obligation d’adopter, avant le 1er avril 2023, un règlement sur la démolition d’immeubles. Ce règlement devra viser minimalement les immeubles situés dans un site patrimonial, cités par la Municipalité ou encore inscrits dans le nouvel inventaire qui devra être réalisé par les MRC (pour les immeubles construits avant 1940 et qui présentent une valeur patrimoniale). Il est utile de se rappeler que les Municipalités n’avaient, auparavant, aucune obligation d’adopter de tels règlements (art. 148.0.1 et ss. LAU).

Ainsi, après l’adoption d’un règlement sur la démolition d’immeubles, le contrôle d’une demande de démolition sera exercé par un Comité de démolition qui devra en évaluer l’opportunité selon les critères qui seront détaillés dans le règlement. Cette autorisation pourra être révisée par le Conseil municipal.

Autre changement significatif, les MRC exerceront un nouveau rôle dans le cadre de ce processus puisqu’elles pourront désavouer une décision du Comité de démolition ou du Conseil municipal relativement à un immeuble patrimonial1.

Ce dernier changement s’inscrit dans le cadre d’un rôle accru des MRC en matière de protection du patrimoine. Rappelons que non seulement celles-ci devront réaliser l’inventaire des immeubles ayant un intérêt patrimonial et construits avant 1940 mais également qu’elles pourront établir des règles et des critères dans leur schéma d’aménagement et dont les Municipalités locales devront tenir compte dans les règlements de démolition. De plus, elles disposeront du même pouvoir que les Municipalités locales d’adopter une résolution de contrôle intérimaire pour interdire la démolition.

Notons au passage que les Municipalités auront également jusqu’au 1er avril 2026 pour adopter un règlement sur l’occupation et l’entretien des bâtiments qui, à nouveau, devra viser minimalement les immeubles patrimoniaux. Souhaitons que cette nouvelle obligation permette d’assurer en amont la protection de nos immeubles patrimoniaux avant que l’on songe à les démolir !

  1. Ne s’applique pas à la Ville de Gatineau, à la Ville de Laval, à la Ville de Lévis, à la Ville de Mirabel, à la Ville de Rouyn-Noranda, à la Ville de Saguenay, à la Ville de Shawinigan, à la Ville de Sherbrooke et à la Ville de Trois-Rivières

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Un avocat s’est transformé en chasseur de cybertrolls

Rino Soucy - Anthony Pierre Freiji
12 octobre 2021

Un avocat se spécialise dans la chasse à ces trolls du web qui profitent de plus en plus de leur anonymat pour harceler et diffamer les élus sur les réseaux sociaux.

« Ce n’est pas parce que quelqu’un se crée un faux profil ou se cache derrière Facebook qu’il peut dire n’importe quoi et détruire les gens. C’est complètement absurde », lance Me Rino Soucy. L’avocat a développé un outil pour débusquer les individus malveillants anonymes sur les réseaux sociaux.

L’approche des élections municipales, la démarche de l’avocat prend tout son sens. Rappelons que plusieurs élus ont choisi de ne pas se représenter cette année à cause du climat nocif qui règne sur les réseaux sociaux.

« C’est une triste affaire. Dans les dernières années, les réseaux sociaux ont vivement affecté différentes personnes. Et avec raison. C’est très dommage », commente l’avocat.

Plusieurs maires, dont ceux de Cantley, en Outaouais, de Rivière-Rouge, dans les Laurentides, de Mercier, en Montérégie et de Fossambault-sur-le-Lac, près de Québec, l’ont contacté après avoir vu des publications mensongères à leur sujet sur Facebook, explique-t-il.

Aucune idée de l’identité

Le problème, c’est qu’ils n’avaient aucune idée de l’identité de la personne derrière les publications, ce qui les empêchait de prendre recours devant les tribunaux pour faire cesser le préjudice.

« C’est d’autant plus dommageable. Quand les gens pensent qu’ils ne peuvent pas être identifiés, ils s’en permettent plus, laisse tomber Rino Soucy. On ne connaît pas les intentions de la personne. »

Grâce à une ordonnance de type Norwich, qui impose à une tierce personne comme Facebook de divulguer les informations qu’elle détient sur un profil, les plaignants parviennent maintenant à obtenir rapidement l’identité numérique de leurs trolls. Puis, avec l’adresse IP des profils et une ordonnance destinée cette fois à la compagnie d’internet, ils parviennent à localiser l’auteur.

Cette méthode a plusieurs fois porté fruit.

« Considérant l’urgence de la situation et le fait que l’utilisateur malveillant pourrait continuer sa campagne de salissage, il y a lieu d’intervenir afin d’éviter la continuation d’un mal évident et irréparable », peut-on lire dans l’une des demandes déposées par Me Soucy.

Personne n’est à l’abri

Ainsi, même derrière de fausses identités, les utilisateurs malveillants ne sont pas à l’abri de représailles s’ils tiennent des propos préjudiciables.

« Les gens doivent y penser deux fois avant de diffamer quelqu’un sur internet. Ce n’est plus vrai qu’on peut se cacher et inventer toutes sortes d’histoires sur des pages anonymes », prévient M Soucy.

Il rappelle au passage qu’il ne faut pas croire tout ce qu’on lit sur internet.

Des adversaires politiques derrière la page anonyme

Victimes de propos diffamatoires répétés de la part d’une page d’annonces anonyme de type « spotted», la mairesse la ville de Mercier en Montérégie a eu la surprise de découvrir que c’est le chef intérimaire du parti adverse qui se cachait derrière les publications.

« On n’a pas refait une criss de rue à Mercier depuis 6 ans à part celle de la mairesse », « voler par du monde corrompu », « power trip du bureau de la mairesse », « des menteurs professionnels » : ce serait Hugues Ménard et deux autres candidats du parti « Démocratie Mercier », Céline Braun et Yves Gervais, qui publiaient ces paroles et bien d’autres, allègue une poursuite civile déposée contre eux en décembre 2020.

« En tant qu’adversaires politiques, [ils] opèrent selon un modus operandi calculé depuis minimalement 2014, accusant sans cesse la Ville, et son administration, d’activités illicites ou questionnables et ce, sans fondement, et simplement pour obtenir des gains politiques », souligne le document de cour.

Les trois politiciens auraient même pris la peine de se créer de faux profils sous les noms « Rita Michaud » et « Serge Sauvageau » pour administrer la page « spotted ». Ils ont été retrouvés par leur adresse IP.

« N’importe qui peut faire de la diffamation. Dans ce cas-ci, on voit que les motifs, c’était évidemment de nuire à la mairesse et à l’administration de la ville. Il ne faut pas croire tout ce qu’il y a en ligne, il peut y avoir des mauvaises intentions cachées derrière les profils », lance l’avocat de la Ville, Rino Soucy.

La Ville de Mercier, la mairesse Lise Michaud et un conseiller municipal du district, Stéphane Roy, réclament ensemble la somme totale de 80 000$ en dommages et intérêts compensatoires et punitifs.

Des photos volées sur le profil d’une polonaise

À Cantley en Outaouais, c’est un faux profil Facebook alléguant que deux élus municipaux s’adonnaient à de graves magouilles en utilisant l’argent des contribuables pour gagner des appuis qui a fait sourciller.

Le profil en question, sous le nom de « Kayla Leduc » disait tenir ces informations de son père, « directeur général pendant quelques années à Cantley ».

Sauf qu’après plus amples recherches, les élus et l’avocat ont découvert qu’il s’agissait bel et bien d’un faux profil Facebook, parce que les photos avaient été tirées de celui d’Agnieszka Czarnecka, une Polonaise qui réside à Lublin.

« L’Utilisateur malveillant n’a pas l’intention de faire connaître son identité, [mais il] utilise ce média social afin de diffamer les [élus] en gardant son anonymat », soutient la demande déposée en septembre 2020.

L’utilisateur a finalement été retracé et la situation s’est réglée hors cour.

« Un faux profil Facebook ne met pas à l’abri quelqu’un de se faire attraper et poursuivre pour des propos diffamatoires », mentionne l’avocat.

Le tribunal est plus rapide sur les ordonnances

Mercredi dernier, Me Rino Soucy plaidait pour une énième fois devant le tribunal, cette fois au nom de la Ville de Fossambault-sur-le-Lac, victime de propos diffamatoire de la part du groupe public « Le Spotted Ste Cath/Fossambault et les 3 lacs ».

Ce groupe compte près de 4000 membres.

Le lendemain, il recevait déjà une décision favorable de la cour supérieure pour que des compagnies de téléphone et d’internet fournissent à la Ville les informations qu’ils détiennent sur les quatre administrateurs du groupe.

« C’est rapide. Il faut comprendre que le “party” est terminé et que les tribunaux n’hésitent pas à sévir dans des cas semblables, explique-t-il. Ils ont de la jurisprudence sur laquelle s’appuyer maintenant, donc ça va vite. »

Ils tenteront ainsi de retracer l’auteur d’un message, partagé dans le groupe sous une option « anonyme », qui traitait gratuitement le maire « d’incompétent » en laissant entendre qu’il acceptait des pots-de-vin.

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Les Villes et Municipalités peuvent-elles imposer la vaccination obligatoire?

Jean-François Martin - Anthony Pierre Freiji
25 septembre 2021

Ayant maintenant traversé plus de dix-huit mois de crise sanitaire, parsemée de mesures de confinement qui auront comporté
notamment d’importantes mesures de protection sanitaires, la suspension de nombreux services et activités, des fermetures de
commerces et des couvre-feux, la situation a pu évoluer positivement avec l’arrivée des vaccins. Bien qu’ils ne solutionnent pas tout,
ils s’avèrent, à ce jour, la mesure la plus efficace pour freiner la contagion par le coronavirus.

Les milieux de travail souhaitent tous maintenant se rapprocher d’un retour à une certaine normalité, ce qui inclut nécessairement
un retour des employés en milieu de travail. Aussi, puisque l’efficacité des vaccins à la fois sur la transmission du virus et sur les
effets qu’ils peuvent avoir sur une personne qui a été adéquatement vaccinée et, puisque la vaccination participe à l’atteinte de
l’immunisation collective, il est légitime pour un employeur d’y voir là une mesure qui devrait s’imposer à tous ses employés.

En effet, il est bien entendu dans l’intérêt pour un employeur, comme les Villes et Municipalités, de voir revenir tous leurs employés
sur les lieux du travail, afin de pouvoir desservir la population le plus efficacement possible. Aussi, il revient à l’employeur, par son
droit de direction, de décider des lieux d’exécution du travail.

Dans ce contexte, au regard de la Loi, tout employeur se doit d’assurer à tous ses employés, et donc au public en général, un milieu
de travail sain et sécuritaire, en vertu notamment du Code civil du Québec et de la Loi sur la santé et la sécurité du travail. Cette
dernière impose même à tout employé de prendre les mesures nécessaires pour protéger sa santé et sa sécurité et de veiller à ne
pas mettre en danger celle des autres personnes sur les lieux du travail.

Dès lors, un employeur qui rappelle sur les lieux du travail ses employés devrait prendre toutes les mesures qui s’imposent pour
satisfaire à ce qui précède. La vaccination obligatoire pour se présenter sur les lieux du travail semble ici s’imposer comme une
évidence.

D’ailleurs, Québec a imposé aux employés de la Santé cette mesure, le Gouvernement fédéral compte l’imposer aussi à tous ses
fonctionnaires et diverses grandes entreprises ont emboîté le pas. On comprend cependant que cette prise de position relève du
choix propre à chacun de ces derniers.

Or, les Villes et Municipalités peuvent-elles s’autoriser une telle mesure?

L’intention peut s’avérer légitime, mais les moyens pour y parvenir comportent leur lot de difficultés… En effet, le Code civil du
Québec, la Charte des droits et libertés de la personne et la Charte canadienne des droits et libertés garantissent à tout citoyen le
droit à la sécurité, à l’intégrité de sa personne et de refuser tout traitement. Tout citoyen peut ainsi refuser de se faire vacciner.

Les Chartes permettent cependant dans certaines circonstances de contrevenir à certains droits, si le tout se justifie notamment
dans une société libre et démocratique. On ne dispose cependant pas à ce jour d’une décision judiciaire qui pourrait avoir eu à
trancher la question à savoir si la vaccination obligatoire se justifierait en vertu des Chartes.

Donc, au moment d’écrire ces lignes, on doit, de prime abord, considérer que la vaccination obligatoire contrevient aux droits et
libertés des employés.

Cette contravention doit cependant coexister avec les mesures de prévention qui s’imposent à tout employeur, dont les Villes et
Municipalités. Ces dernières doivent dès lors rivaliser d’une certaine imagination pour satisfaire leurs obligations de prévention, tout
en respectant les droits et libertés individuelles de leurs employés.

Une politique pourrait en effet, selon nous, amener toute personne qui doit se présenter sur les lieux du travail à ce qu’elle soit
adéquatement vaccinée, spécialement si elle est en contact rapproché avec des collègues ou le public en général.

La politique devra cependant permettre divers accommodements, au cas par cas. En effet, elle doit permettre notamment de
composer avec des personnes qui, pour des raisons justifiées de santé ou possiblement de croyances religieuses, ne peuvent être
vaccinées. Aussi, si pour l’exécution de certaines fonctions, le télétravail est possible, il peut devoir être considéré. Dans l’absolu, des
solutions de rechange peuvent aussi devoir être envisagées et passer, entre autres, par l’imposition systématique de tests de
dépistage à intervalles réguliers.

Enfin, le traitement de tout renseignement de santé géré dans ce contexte devra s’effectuer dans la plus stricte confidentialité, telle
que le prévoit la Loi en semblable matière.

Une politique claire, cohérente et bien diffusée pourrait selon nous, si elle est bien balisée, mener à l’atteinte de ces objectifs.

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Terrains de golf et expropriation : réformer pour mieux protéger?

Simon Frenette - Anne-Charlotte Carignan
11 juin 2021

Malgré un certain regain d’enthousiasme des Québécois pour la pratique de ce sport, depuis la pandémie, l’industrie du golf bat de
l’aile. De nombreux promoteurs immobiliers s’intéressent au développement de ces anciens de terrains de golf, souvent situés dans
des secteurs aujourd’hui très urbanisés. Il va sans dire que le potentiel de développement de ces terrains représente un intérêt
financier très important pour ces promoteurs, mais constitue une menace pour la protection des espaces verts.

Les municipalités se retrouvent souvent face à un dilemme lorsqu’il est question de revaloriser les anciens terrains de golf. D’une
part, elles désirent rendre accessibles et protéger ces espaces verts pour la communauté, mais de l’autre, les coûts pour y arriver
sont exorbitants. Nous nous rappellerons que la Communauté métropolitaine de Montréal (CMM) s’est notamment donné comme
objectif de protéger 17% de ses espaces verts d’ici 2031[1]. Or, à quel coût cela se fera-t-il?

Actuellement, selon la Loi sur l’expropriation, une municipalité qui désire acquérir un ancien terrain de golf par expropriation devra
payer plus cher que la valeur marchande du terrain. En effet, en matière d’expropriation, elle doit plutôt offrir une indemnité à
l’exproprié. Le but est donc d’offrir à l’exproprié une indemnité qui soit juste et équitable, afin qu’il ne soit ni enrichi ni appauvri[2],
puisque l’exproprié n’a pas choisi de céder l’immeuble au moment de l’expropriation. Concrètement, la différence entre la valeur
marchande et la valeur au propriétaire est la suivante :

  • La valeur marchande est le prix pour lequel un propriétaire, non forcé de vendre, vendrait son terrain dans un marché ouvert et libre[3];
  • La valeur au propriétaire comprend la valeur potentielle du terrain dans le futur, à titre de meilleure valeur pour celui-ci, ce qui prend en compte l’usage le meilleur et le plus profitable à la date de l’évaluation[4].

Aussi, il faut savoir que le projet de la municipalité, par exemple la création d’un parc, ne doit pas être pris en compte dans la
détermination de l’indemnité d’expropriation. L’indemnité d’expropriation qui serait due à un propriétaire pourrait donc être
beaucoup plus élevée que la valeur marchande du terrain.

Récemment, certains maires ont demandé au gouvernement provincial de revoir la Loi sur l’expropriation, afin que les calculs
d’indemnité d’expropriation soient basés sur la juste valeur marchande, seulement.

Cette idée de calculer l’indemnité sur la seule base de la valeur marchande est loin d’être nouvelle, alors que la plupart des provinces
canadiennes appliquent déjà cette méthode, dont l’Ontario. À l’époque de la réforme de la loi sur l’expropriation ontarienne, en
1967, la Commission qui se penchait sur la question expliquait que la « valeur au propriétaire » appauvrissait l’expropriante en
raison d’une surestimation de la valeur des terrains[5].

Le débat est donc lancé pour une réforme de la Loi sur l’expropriation afin d’assurer la protection de ces précieux espaces verts que
sont les terrains de golf.

  1. CMM, Cahiers métropolitains : suivi du PMAD édition 2021, «Orientation 3 du PMAD), p.63, URL : https://cmm.qc.ca/wpcontent/uploads/2021/03/CMM_9e_Cahier_Metropolitain_VFINALE.pdf (consulté le 7 juin 2021).
  2. Loi sur l’expropriation, RLRQ, c. E-24, art. 58; Sainte-Anne-de-la-Pérade (Municipalité) c. Société de conservation des milieux humides du Québec, 2010 QCTAQ 11616, par. 15-17.
  3. Ibid., par. 16.
  4. Rouyn-Noranda (Ville de) c. Motel Colibri (Rouyn) inc., 2010 QCTAQ 0451, par. 59.
  5. Eric C.E. TODD, The Law of Expropriation and Compensation in Canada, «Basic Principles of Compensation», 2nd edition, Carswell, p. 119-120.