La protection des milieux naturels dans la zone agricole : y a-t-il risque de rupture dans la connectivité?

Jean-François Girard
27 octobre 2025

« Connectivité », voilà le maître mot! À l’heure où nous vivons une crise majeure qui menace la biodiversité à l’échelle planétaire, tous les pays sont invités à faire un effort pour protéger davantage d’habitats afin de freiner le déclin de la biodiversité à toutes les latitudes.

Du moins, ainsi en est-il des parties prenantes de la Convention des Nations-Unies sur la diversité biologique (CDB) qui, à l’occasion de la COP-15 s’étant tenue en partie à Montréal au mois de décembre 2022, se sont donné l’objectif de protéger un minimum de 30 % de leur territoire afin de mieux préserver la biodiversité.

Le Québec, qui adhère à la CDB, a récemment traduit cet objectif dans le cadre de l’adoption des nouvelles Orientations gouvernementales en aménagement du territoire (OGAT), entrées en vigueur au mois de décembre 2024. Ces nouvelles OGAT ont notamment pour objectif de « limiter la fragmentation du couvert forestier de manière à contribuer à la connectivité écologique et à maintenir les services écologiques1 » (nous soulignons). Une fois qu’il aura été intégré au schéma d’aménagement et de développement, le respect de cet objectif aura pour effet d’obliger les municipalités dont le couvert forestier est inférieur à 30 %, à prévoir des moyens :

  • visant à maintenir le couvert forestier existant;
  • visant à limiter la déforestation;
  • favorisant le reboisement, notamment pour relier les boisés existants dans les corridors écologiques.2

C’est ici qu’entre en jeu la zone agricole. D’une superficie de plus de 63 000 km2, la zone agricole québécoise s’étend sur le territoire des communautés métropolitaines de Montréal et de Québec, et de 954 municipalités situées dans les 17 régions administratives du Québec3. Même si cette superficie ne représente qu’une infime partie de la superficie totale du territoire du Québec, il demeure que la zone agricole occupe une place importante des espaces dans le sud du Québec, là où les enjeux de protection des milieux naturels, nécessaires à la conservation de la biodiversité, sont les plus pressants.

Or, à la suite de la décision de la Cour supérieure dans l’affaire de la Fondation SÉTHY4, on aurait pu croire que protection des milieux naturels et zone agricole ne font pas bon ménage. Il s’avère en effet que, dans cette affaire, à la suite de représentations non contredites de l’Union des producteurs agricoles, la Cour supérieure s’est laissé convaincre que :

« La présomption d’utilisation du Lot à une fin d’agriculture par son couvert végétal est ainsi renversée par le but avoué de la Fondation de créer une aire protégée aux fins de conservation, ce qui ne permettra plus aucune forme d’agriculture sur celui-ci. Le véritable usage est alors autre qu’agricole5 ».

Autrement dit, pour la Cour supérieure, « faire de la conservation de milieux naturels = empêcher l’agriculture ». D’où le titre de la présente chronique : dans un tel contexte, la zone agricole deviendra-t-elle un espace où la conservation des milieux naturels n’est pas la bienvenue, empêchant ainsi d’établir ou rétablir la connectivité des milieux naturels?

Malgré cette décision de la Cour supérieure, nous demeurons d’opinion que « le fait de laisser le sol sous couverture végétale » est considéré être de l’« agriculture » au sens de l’article 1 de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles. C’est pourquoi nous sommes d’avis que dans tous les projets de conservation où l’objectif demeure de laisser le sol sous couverture végétale, sans poser quelque geste visant à empêcher la pratique d’activités agricoles, aucune autorisation n’est requise.

Notre position est d’autant plus renforcée que le législateur aurait eu l’occasion de préciser la définition du mot « agriculture » dans la Loi à l’occasion de l’adoption récente du projet de loi no 866. Or, il n’en a rien fait. Le silence du législateur parle. S’il a choisi de ne pas traiter expressément de la conservation des milieux naturels dans la définition du mot « agriculture » à l’article 1 de la Loi, surtout après avoir pris connaissance du jugement de la Fondation SÉTHY7, nous pouvons en prendre acte. 

Quoi qu’il en soit, la zone agricole constitue une partie importante du territoire dans le sud du Québec et elle ne doit pas devenir une zone de « non-conservation ». Si Québec est sérieux dans l’atteinte de ses objectifs de conservation, visant un minimum de 30 % représentatif des diverses provinces naturelles, cela devra se faire également en incluant la zone agricole. En cela, la cohérence est de rigueur, vu l’importance de préserver la richesse biologique sur notre territoire.

Aussi, il faut cesser d’opposer stérilement la conservation des milieux naturels et pratiques des activités agricoles et insister davantage sur les complémentarités qui existent entre ces deux réalités.

Bref, plutôt que d’être vu comme des consommateurs de surfaces terrières qu’ils soustraient à la base territoriale agricole, les intervenants de la conservation doivent être perçus comme des gardiens des terres peu ou pas cultivables, mais combien importants au maintien des rendements agricoles.

[1] Gouvernement du Québec, « Orientations gouvernementales en aménagement du territoire – Pour les MRC des groupes A, B et C », ministère des Affaires municipales et de l’Habitation, 2024.  Voir l’Attente 2.2.2, p. 46.
[2] Ibid.
[3] Source : https://www.cptaq.gouv.qc.ca (site consulté le 31 juillet 2025).
[4] Fondation pour la sauvegarde des écosystèmes du territoire de la Haute-Yamaska c. Cour du Québec, 2024 QCCS 3036.
[5] Id., par. 18.
[6] Loi visant à assurer la pérennité du territoire agricole et sa vitalité, L.Q. 2025, c. 5.
[7] La fiction juridique veut que le législateur ait connaissance de tous les jugements rendus par nos tribunaux.

La protection des milieux naturels dans la zone agricole : y a-t-il risque de rupture dans la connectivité? – Québec municipal

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Droit acquis : interprétation des usages accessoires en droit municipal

George Boulay - Amélie Boudreau
4 avril 2025

Dans une décision récente portant sur la reconnaissance de droits acquis à l’égard d’un usage accessoire[1], la Cour supérieure a reconnu aux demandeurs un droit acquis leur permettant de stationner un camion-remorque à leur domicile, dans une zone à affectation agricole mixte résidentielle, malgré l’interdiction explicite contenue dans le règlement de zonage en vigueur. 

Bien qu’explicitant spécifiquement le principe reconnu en jurisprudence et en doctrine qu’un droit acquis à un usage principal ne puisse naître d’un usage accessoire du bien, la Cour fait droit aux demandes des demandeurs en distinguant les faits particuliers de cette affaire. Qu’en est-il ? 

Contexte factuel 

Le litige oppose un citoyen, camionneur de profession, qui stationne jusqu’à deux véhicules lourds et remorques sur le terrain qu’il occupe à la Municipalité de Saint-Liboire. Celle-ci modifie en 2012 son règlement de zonage et soutien que cette modification a pour effet de permettre le stationnement de véhicules lourds dans certaines zones, tout en l’interdisant pour le reste, de sorte qu’elle maintient que ce type de stationnement était tout autant interdit auparavant. Les demandeurs soutiennent plutôt que la modification a pour effet d’interdire un usage autrefois permis.  

Cette interdiction soulève ainsi la question de la légalité de la pratique existante au moment de l’adoption du règlement et la question de l’attribution de droits acquis à l’endroit d’un usage accessoire.  

Analyse des droits acquis 

La Cour rappelle que le droit acquis permet à un propriétaire de continuer un usage légalemententamé avant l’adoption d’une nouvelle réglementation qui rendrait cet usage non conforme. Pour que ce droit soit reconnu, elle reprend les critères énoncés dans l’arrêt Huot, notamment à l’effet quel’usage doit avoir étéautorisé par le règlement antérieur, qu’il existe toujours et qu’il ait été exercé de façon continue, sans interruption significative. 

Elle souligne également la notion d’usage accessoire, qu’elle définit comme étant la reconnaissance que certaines utilisations du sol qui, bien qu’elles ne soient pas expressément permises par le zonage en vigueur, doivent être autorisées du fait qu’elles sont l’extension d’un usage principal permis.  

Usage principal vs. usage accessoire 

La Cour ne fait pas droit aux prétentions de la Municipalité à l’effet qu’un droit acquis ne peut être reconnu à l’égard d’un usage accessoire, soulignant plutôt qu’une étude de la jurisprudence lui permet d’établir le constat suivant : « si un droit acquis doit toujours découler d’un usage principal initialement permis, il peut aussi permettre la poursuite d’un usage accessoire ou complémentaire qui serait désormais prohibé. »[2] 

Elle précise néanmoins que « l’usage accessoire qui était permis antérieurement pourra être reconnu en dérogation au nouveau règlement, mais toujours et seulement à titre d’usage accessoire, nécessairement du même usage principal, demeuré légal ou lui-même titulaire d’un droit acquis. »[3]

S’appuyant sur la doctrine (Lorne Giroux, Marc-André LeChasseur) et la jurisprudence (notamment l’arrêt Verdun[4] et l’arrêt Nadeau[5]), elle clarifie ainsi qu’un usage accessoire peut être implicitement permis, même en l’absence de disposition réglementaire l’autorisant formellement, et ainsi donner lieu à la reconnaissance d’un droit acquis à l’égard de cet usage accessoire. La notion d’usage accessoire découlant essentiellement de sa relation fonctionnelle avec l’usage principal, ici résidentiel, et doit être analysée au cas par cas.  

Qualifiant le stationnement par les demandeurs des véhicules lourds et remorques d’usage accessoire, notamment alors qu’il s’agit d’un usage accessoire, dépendant, subsidiaire et complémentaire à l’usage principal, la Cour, toujours à la lumière des critères de l’arrêt Huot[6] poursuit son analyse afin de déterminer si le stationnement de ces véhicules était autorisé avant la modification réglementaire.  

Interprétation du silence réglementaire 

La Cour rejette l’argument de la Municipalité fondé sur un article du règlement antérieur selon lequel « tout usage non expressément permis est interdit »[7]. Cette disposition générale en est une imprécise et ne peut, selon elle, suffire à exclure les usages accessoires, dont la légalité repose d’abord sur leur lien fonctionnel avec l’usage principal. 

Le silence du règlement est donc interprété en faveur de la permissivité, compte tenu : (i) du caractère sommaire et désordonné du règlement antérieur en matière d’usages accessoires, (ii) du contexte local, où le stationnement de véhicules lourds était socialement et économiquement accepté et (iii) du fait que l’usage en question était conforme aux attentes légitimes du voisinage. 

Ainsi, la Cour conclut qu’il n’est pas toujours requis que la réglementation antérieure autorise de façon générale les usages accessoires afin que ceux-ci soient considérés comme étant autorisés, en fonction du contexte, du fondement même de leur caractère accessoire et complémentaire à l’usage principal autorisé.  

Reconnaissance du droit acquis

La Cour conclut ainsi que le stationnement des véhicules lourds sur la propriété des demandeurs, antérieur à la modification réglementaire, constituait un usage accessoire permis de facto. Il ne peut donc être interdit rétroactivement et celle-ci accueille la demande des demandeurs en jugement déclaratoire.  

Malgré ce qui précède, une telle décision ne confère néanmoins pas à un propriétaire plus de droits que ce qui lui revient réellement. Ainsi, bien qu’un usage accessoire puisse être protégé par droit acquis du fait qu’il constituait antérieurement un usage accessoire légal, il ne saurait toutefois être reconnu, après l’entrée en vigueur du nouveau règlement, à titre d’usage principal bénéficiant de droit acquis, cet usage dérogatoire devant se limiter à être exercé de manière accessoire à un usage principal légal, ou bénéficiant de droits acquis également.

L’analyse des droits acquis commande ainsi une lecture attentive de la réglementation municipale antérieure, afin de déterminer du traitement des usages accessoires, lesquels peuvent faire l’objet de droits acquis, par exception à la règle.

Pour toutes questions en la matière, n’hésitez pas à communiquer avec l’équipe de DHC Avocats. 

[1] Seyer c. Municipalité de Saint-Liboire, 2025 QCCS 294.

[2] Par. 41 du jugement.

[3] Par. 51 du jugement.

[4] Verdun (Ville de) c. 3086-9671 Québec inc. J.E. 97-607 (C.S.).

[5] Nadeau c. Montréal (Ville de), 2007 QCCA 1037.

[6] Huot c. Municipalité de l’Ange-Gardien, 1992 CanLII 3267.

[7] Par. 88 du jugement.

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Contrat avec une municipalité : un entrepreneur a gain de cause malgré des sanctions du BIG et de l’AMF

Mathieu Turcotte - Amélie Boudreau
15 octobre 2025

Mathieu Turcotte | 14 octobre 2025

Le principe voulant qu’une municipalité ne parle que par résolutions est un des piliers du droit municipal. Ce principe maintes fois réitéré par les tribunaux repose sur un objectif clair, soit de préserver l’intérêt public des contribuables en empêchant que n’importe qui ne puisse dilapider des fonds publics au nom d’une municipalité, sans délégation de pouvoir valide.

En application de ce principe, de nombreux contrats ont été déclarés nuls ou inexistants au cours des années vu l’absence d’un consentement valide de la municipalité, laissant les entrepreneurs ou fournisseurs impayés pour les services rendus.

En 2019, la Cour suprême du Canada (la Cour suprême) a tempéré de façon importante la rigueur de ce principe dans l’arrêt Montréal c. Octane Stratégie inc., en appliquant aux municipalités les principes de la réception de l’indu. Dans cette affaire, Octane avait rendu des services événementiels pour la Ville sur la base d’un mandat confié verbalement lors de rencontres avec des hauts placés dans l’administration municipale et au cabinet du maire.  La Ville avait par la suite refusé de payer les services rendus vu l’absence d’une résolution dûment adoptée quant à l’octroi du contrat.

Cette situation avait été l’occasion pour la Cour suprême d’établir qu’en l’absence d’un contrat valide liant la Ville et l’entreprise et, vu l’inexistence d’une résolution, Octane avait été amenée à rendre des services par erreur et de bonne foi, entraînant l’application de la doctrine de la réception de l’indu. La Cour a rappelé à cet égard que la négligence d’un fournisseur, voire l’existence d’une faute, ne sont pas des obstacles à ce qu’on appelle la répétition de l’indu, soit le remboursement de la prestation effectuée par erreur. Elle a donc ordonné le paiement des factures d’Octane par la Ville, même en l’absence d’un contrat valide.

L’arrêt rendu dans l’affaire Octane, en ébranlant des certitudes acquises de longue date, a fait couler beaucoup d’encre au cours des dernières années et a été suivi, quoiqu’avec certaines réserves, par les tribunaux québécois. Une décision récente, rendue cet été par la Cour du Québec (la Cour) dans l’affaire Excavation Anjou inc. c. Montréal, vient d’ailleurs appliquer l’arrêt Octane à des faits pour le moins singuliers.

Un entrepreneur sur les listes noires du BIG et de l’AMF

Excavation Anjou est une entreprise de déneigement faisant affaire avec la Ville de Montréal (la Ville) depuis de nombreuses années. En mars 2017, toutefois, elle fait l’objet d’une décision du Bureau de l’inspecteur général (BIG) concluant qu’elle a servi de prête-nom pour une entreprise sanctionnée, et se voit en conséquence écartée des contrats avec la Ville pour une période de 5 ans. Quelques mois plus tard, l’Autorité des marchés financiers (AMF) révoque également l’autorisation d’Excavation Anjou de contracter avec un organisme public et l’inscrit donc au Registre des entreprises non admissibles aux contrats publics (RENA) pour une période de 5 ans.

Malgré ce qui précède, Excavation Anjou reçoit un appel quelques mois plus tard afin de s’enquérir de ses disponibilités pour un contrat de gré à gré visant une opération de nettoyage des trottoirs de l’arrondissement Hochelaga-Maisonneuve. Aucune mention n’est faite par l’entrepreneur de son inscription sur les listes noires du BIG et de l’AMF, et il semble que l’arrondissement, de son côté, ait omis de vérifier les registres de la Ville et du RENA. Les travaux sont donc exécutés à la satisfaction de la Ville. Réalisant la situation lors du traitement de la facture de l’entrepreneur, la Ville refuse toutefois de payer celui-ci, entraînant ainsi des procédures judiciaires.

Au procès, la Ville justifie sa position et invite la Cour à écarter l’arrêt Octane en insistant sur le fait qu’on ne pouvait qualifier l’entrepreneur comme étant de bonne foi dans le présent dossier, alors qu’il savait pertinemment être sous le coup d’un interdit de contracter avec la Ville, et alors qu’il n’a pas divulgué ce fait important lors de l’appel de l’arrondissement pour un contrat de gré à gré.

Cet argument se retourne, malheureusement, contre la Ville, alors que la Cour conclut à l’absence de mauvaise foi ou de négligence de l’entrepreneur, et au contraire, à une négligence de la Ville qui n’a pas effectué les vérifications d’usage auprès de son registre d’interdiction de contracter et du RENA : « Cette absence de système de vérification et cette suite d’erreurs équivaut (sic) à de la négligence dont Excavation Anjou n’a pas à faire les frais. » Fort de cette conclusion, la Cour accueille la demande et ordonne le paiement de la facture à la Ville, en application des règles de la réception de l’indu.

Bien que les faits particuliers de cette affaire puissent certainement mener à cette conclusion, il reste cependant questionnable qu’un entrepreneur sous le coup d’une interdiction de contracter, qui omet de le déclarer en toute connaissance de cause, ne soit pas affublé de mauvaise foi ou à tout le moins de négligence. Il importe toutefois de rappeler que la Cour suprême, dans l’arrêt Octane, a détaché le régime de réception de l’indu des notions de faute, négligence ou mauvaise foi, pour se concentrer sur l’exécution par erreur d’une obligation. Il en résulte dans le présent dossier une forme de contournement des régimes de sanctions adoptés pour assainir le milieu des contrats publics et écarter les entrepreneurs ayant contrevenu à des règles d’ordre public. Il sera intéressant de voir si une telle ligne sera maintenue par la jurisprudence au cours des prochaines années.

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Gestion des lacs et des cours d’eau

DHC Avocats - Amélie Boudreau
22 mars 2025

Le « NOUVEAU » régime provisoire de protection des rives, littoraux et zones inondables :

POURQUOI

faire simple quand on peut faire compliqué?

Ah! Comme il semble loin le temps où, pour savoir quelles étaient les normes réglementaires applicables à la protection des rives, littoraux et zones inondables, il suffisait de consulter la section concernée de son règlement de zonage et… tout était là! Copié de la fameuse, mais défunte, Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables (P.P.R.L.P.I.).

Comme on le sait, cette époque est révolue depuis l’entrée en vigueur, le 1er mars 2022, du « nouveau » régime provisoire de protection des rives, littoraux et zones inondables imposé par le législateur du Québec. C’est dorénavant le Règlement concernant la mise en oeuvre provisoire des modifications apportées par le chapitre 7 des lois de 2021 en matière de gestion des risques liés aux inondations1, pour un, qui assure une partie des mesures de protection de ces zones sensibles des milieux hydriques. Mais cela n’est pas tout car, à ce règlement, il faut ajouter les dispositions pertinentes du Règlement sur l’encadrement des activités en fonction de leur impact sur l’environnement (R.E.A.F.I.E.)2 et celles du Règlement sur les activités dans des milieux humides, hydriques et sensibles (R.A.M.H.H.S.) 3. En fait, le législateur a mis en place une espèce de hiérarchie qu’on pourrait présenter comme suit :

En principe, toutes les activités devant avoir lieu dans un milieu hydrique sont assujetties
à l’autorisation ministérielle de l’article 22 (4°) L.Q.E. (Loi sur la qualité de l’environnement).
Le R.E.A.F.I.E. détermine cependant quelles sont les activités qui ne sont pas assujetties
à l’article 22 (4°) L.Q.E. parce qu’elles sont, soit :
admissibles à une déclaration de conformité
exemptées de l’application de l’article 22 L.Q.E.
Le R.A.M.H.H.S. intervient alors à propos des activités qui ne font pas l’objet
d’une autorisation ministérielle en vertu de l’article 22 (4°) L.Q.E.
Le Règlement provisoire concerne certaines activités exemptées de l’application
de l’article 22 (4°) L.Q.E. et fait intervenir les municipalités.

Le législateur impose en effet aux municipalités le devoir de s’assurer du respect des normes de protection des rives et littoraux sur leur territoire, comme au temps de la P.P.R.L.P.I. Ce faisant, les municipalités se doivent de consulter les règlements édictés par Québec, comme nous venons de l’illustrer. La tâche n’est pas mince affaire quand on considère qu’à lui seul, le R.E.A.F.I.E. contient plus de 370 articles! Aussi, on ne peut prétendre que le législateur nous a offert un parangon de clarté avec ces nouveaux règlements. Le seul fait de devoir consulter, en parallèle, trois règlements a certainement pour effet de compliquer le travail des autorités municipales.

Comme si cela n’était pas suffisant, il semble surgir quelques controverses à propos de l’interprétation de ces nouvelles normes réglementaires entre les fonctionnaires du ministère de l’Environnement et le monde municipal. La question de la gestion des ponceaux est de celles qui suscitent de vifs échanges ces derniers temps. Explications.

L’article 117 du Règlement provisoire indique que l’article 118.3.3 L.Q.E. – qui consacre la primauté des règlements provinciaux sur les règlements municipaux portant sur le même objet – ne s’applique pas à un règlement municipal qui règlemente le libre écoulement de l’eau, à l’exception des ponceaux dont le diamètre est de 1,2 à 4,5 m. La pose de ponceaux de 4,5 m et plus relève de la compétence du ministre et doit faire l’objet de la délivrance d’une autorisation ministérielle en application de l’article 22 (4°) L.Q.E. Les ponceaux de 1,2 à 4,5 m relèvent ensuite de la compétence des municipalités locales, tel que cela est prévu par les articles 6 et 7 du Règlement provisoire. Mais qu’en est-il des ponceaux dont le diamètre est de moins de 1,2 m?

La plupart des MRC ont réglementé la pose de ponceaux aux termes de leurs pouvoirs réglementaires en application de la Loi sur les compétences municipales.
En effet, un ponceau installé incorrectement dans un cours d’eau devient rapidement une entrave au libre écoulement de l’eau, d’où l’intérêt de réglementer ce sujet.

Or, à une demande de clarification de l’interprétation du Règlement provisoire, le ministère de l’Environnement a récemment répondu ce qui suit :

« Nous vous confirmons que le régime transitoire vise à ce que les municipalités ou les MRC ne délivrent pas de permis pour les ponceaux d’une ouverture inférieure à 1,2 m ou supérieure à 4,5 m, et ce, malgré l’article 117, par. 1°. » [Nous soulignons]

Une telle réponse n’est pas sans nous laisser perplexes puisque, selon les informations qui nous ont été communiquées par les gestionnaires de cours d’eau des MRC, la pose de ponceaux de moins de 1,2 m de diamètre est une activité fréquente sur leur territoire respectif. Il est alors pour le moins singulier que le ministère prône une telle interprétation du régime provisoire, car cela aurait pour effet de faire tomber les ponceaux de moins de 1,2 m dans un vide juridique.

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Prix d’excellence 2023 de la COMAQ décerné à Paul Wayland

Paul Wayland - Amélie Boudreau
29 mai 2023


Prix d’excellence 2023
Décerné à Me Paul Wayland
lors des assises annuelles de la COMAQ

Québec, le 29 mai 2023 — C’était lors du 54e congrès de la COMAQ, que le conseil d’administration de la COMAQ a décerné trois Prix d’excellence à deux membres et un partenaire s’étant particulièrement démarqués au sein de la Corporation.

Me Paul Wayland, avocat associé et directeur du cabinet DHC avocats s’est vu décerné le Prix d’excellence dans la catégorie Ambassadeur – secteur privé. Me Wayland a, depuis le début de sa carrière, représenté les intérêts des municipalités et il collabore avec la COMAQ et ses membres depuis plus de 16 ans déjà.

Formateur aguerri, il présente différentes formations portant notamment sur les pouvoirs des municipalités en matière de développement économique pour les villes et MRC, la fiscalité, la sécurité civile, les outils de développement urbain et les OBNL. Ce prix est remis à un proche collaborateur ayant permis à la COMAQ d’évoluer, d’acquérir de la notoriété et de demeurer le chef de file de l’offre de formation municipale.

Le conseil d’administration le remercie et le félicite.

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La COMAQ a pour mission d’être au cœur de l’évolution du milieu municipal par la force de son réseau et la valorisation de l’expertise de ses membres. Chef de file dans l’offre de perfectionnement professionnel, la COMAQ regroupe près de 800 gestionnaires municipaux occupant des fonctions-cadres au sein de 300 municipalités du Québec, touchant ainsi 75 % de la population.

Source : 

Isabelle Kallis
Coordonnatrice des communications
Isabelle.kallis@comaq.qc.ca  

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Surchauffe du marché et annulation d’appel d’offres : la Cour d’appel fait le point

Mathieu Turcotte - Amélie Boudreau
8 juin 2022

Le marché actuel, de l’opinion de plusieurs, est en situation de surchauffe structurelle, et bien malin qui pourrait prédire le retour à la normale de l’économie prépandémique. La pénurie de main-d’œuvre, les difficultés d’approvisionnement en matériaux, en particulier ceux importés, et les flambées surprenantes des prix de certains biens, entraînent des fluctuations déconcertantes de prix pour le consommateur. Les services d’approvisionnement municipaux n’y échappent pas et vivent les mêmes appréhensions depuis quelques années lorsqu’ils sollicitent le marché pour des biens et services.

Nous avons vécu des situations au cours des dernières années où les estimations de coûts des professionnels, même au stade des plans et devis détaillés, manquaient la cible par des marges impressionnantes et difficilement explicables. Ces situations mettent en jeu, bien souvent, la faisabilité d’un projet ou encore forcent les services d’approvisionnement à retourner aux instances pour adoption d’un nouveau règlement d’emprunt reflétant le prix courant.

Il est aussi tentant, dans un contexte de dépassement majeur des budgets, d’annuler l’appel d’offres et de revoir la stratégie d’approvisionnement pour obtenir un meilleur prix. Les tribunaux ont reconnu ce droit aux donneurs d’ouvrage publics en validant les clauses de réserve insérées dans la quasi-totalité des devis administratifs, comme l’illustre la décision ITR Acoustique Québec inc. c. Société québécoise des infrastructures rendue par la Cour d’appel récemment. La clause de réserve dans cette affaire se lisait comme suit : « La Société n’est tenue d’accepter ni la plus basse ni aucune des soumissions reçues, notamment lorsque les prix sont jugés trop élevés, disproportionnés ou s’ils ne reflètent pas un juste prix. »

Une stratégie légitime, bien qu’elle manque sa cible

En juillet 2018, la SQI publie un appel d’offres pour un des lots (Systèmes intérieurs, Phase A)du Centre de cancérologie du Nouveau Complexe Hospitalier de Québec. Deux soumissions sont déposées, dont celle de ITR Acoustique, au prix de 2 231 000 $. La SQI s’étonne des prix obtenus à la lumière des différentes estimations en sa possession. La soumission de ITR, la plus basse conforme, est en effet supérieure de 54 % au budget de référence, de 29 % à l’estimation du gérant-constructeur, et finalement de 18 % à la propre estimation de la SQI.

Devant cette situation qu’il attribue à la surchauffe ponctuelle du marché, le directeur exécutif du projet décide de recourir à la clause de réserve et d’annuler le processus. Un nouvel appel d’offres sera lancé quelques mois plus tard, cette fois-ci en jumelant les phases A et B des travaux de finition intérieure dans l’espoir d’obtenir un prix plus concurrentiel. Malgré un plus grand nombre de soumissionnaires, les économies d’échelle espérées ne sont pas au rendez-vous; le contrat est octroyé en février 2019 à un soumissionnaire dont le prix pour la phase A est finalement supérieur de 47 000 $ à celui d’ITR. Ce dernier, s’estimant lésé par la SQI, décide de poursuivre pour sa perte de profits. Il prétend que la SQI aurait commis une faute en s’appuyant sur un budget mal provisionné et non actualisé, entraînant l’utilisation de la clause de réserve à mauvais escient.

La Cour d’appel rejette le recours, confirmant le jugement rendu en première instance dans ce dossier, et en profite pour rappeler les principes applicables en matière d’annulation d’appel d’offres. En l’occurrence, la décision du donneur d’ouvrage, rappelle la Cour, était guidée par des motifs objectifs, n’était pas déraisonnable à la lumière de la situation, et surtout ne permet pas de constater un bris dans le traitement équitable des soumissionnaires.

Le constat d’écart de prix entre la soumission de ITR et les estimations en possession de la SQI n’était pas basé uniquement sur une comparaison avec le budget de référence (qui n’avait effectivement pas été actualisé), mais également avec des évaluations plus contemporaines. Surtout, le raisonnement du directeur quant à la possibilité d’obtenir de meilleurs prix et une économie d’échelle en lançant un appel d’offres « bonifié » était objectivement défendable. Le fait que les économies escomptées ne se soient pas matérialisées ne doit pas devenir le critère à l’aune duquel la légalité de cette décision sera ultimement jugée, rappelle la Cour supérieure :

« Toutefois, en regard de la modification du cadre d’appel d’offres, ce qui importe n’est pas de déterminer qui a raison, mais bien, est-ce que le directeur exécutif de projets a porté un jugement qui contrevient aux attentes raisonnables des soumissionnaires. Le Tribunal ne le croit pas ; le raisonnement du directeur exécutif de projets peut se défendre, croyant qu’il pouvait générer des économies d’échelle. »

Dans le contexte d’incertitude actuel quant aux prix courants, la décision rendue dans cette affaire constitue un rappel intéressant, comportant certaines mises en garde qu’il est bon de rappeler : l’utilisation de la clause de réserve doit être justifiée par des considérations objectives examinées au moment de l’appel d’offres (par exemple des estimations budgétaires à jour, ou encore le budget approuvé pour un projet), et en respectant le principe d’équité entre les soumissionnaires.

À titre d’illustration, il est possible de se demander si le contexte de surchauffe actuel, qui contrairement à la situation vécue dans l’affaire ITR Acoustique peut difficilement être qualifié de ponctuel, aurait changé l’évaluation du tribunal. On retiendra au final que la prudence est de mise dans ce genre de décision visant à court-circuiter un processus d’appel d’offres, d’autant plus que les enjeux monétaires sont souvent très importants pour les donneurs d’ouvrage publics.

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Les développements récents relativement aux recours en matière d’expropriation déguisée

Anthony Pierre Freiji - Amélie Boudreau
16 mars 2022

Le 16 mars 2022, la Cour d’appel a rendu un arrêt important dans l’affaire Dupras c. Ville de Mascouche1 en matière de recours en expropriation déguisée.

Cet arrêt est intéressant puisqu’il s’inscrit à contre-courant d’une jurisprudence rendue par le même tribunal qui semblait limiter certains recours en expropriation déguisée.

Une analyse des affaires Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal 2et Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc.3 confirme que la Cour d’appel a refusé de conclure qu’un règlement de zonage de la municipalité interdisant le développement résidentiel en vue d’y préférer un golf et autres usages récréotouristiques constituait une expropriation déguisée. Autrement dit, un simple changement de zonage et la seule diminution de la valeur de l’immeuble ou une perte de valeur potentielle ne suffisent pas pour conclure à une expropriation déguisée.

Par ailleurs, la Cour d’appel a récemment rappelé que le geste reproché doit équivaloir à une « négation absolue » de l’exercice du droit de propriété ou une « véritable confiscation de l’immeuble » et qu’une interdiction de subdiviser un lot et l’impossibilité d’y construire une 2e résidence ne constituait pas une expropriation déguisée.

En l’espèce, la Cour d’appel conclut à l’existence d’une expropriation déguisée visant un lot d’une propriétaire, Mme Ginette Dupras, faisant l’objet d’un zonage de type « conservation », à la suite de la modification réglementaire entreprise par la Ville de Mascouche (la « Ville »), et condamne cette dernière à verser une indemnité.

Le contexte factuel

Les faits du litige se résument essentiellement tels que suit.

Lors de l’acquisition du lot en 1976 par Mme Dupras à 1,00 $, celui-ci est boisé et se situe dans une zone permettant un usage résidentiel sur 70 % du lot.

À partir de 1985, la propriétaire conclut une entente prévoyant l’aménagement d’une piste de ski de fond par la Ville.

Le 5 septembre 2006, la Ville modifie le zonage sur la totalité du lot pour que le seul usage qui y soit autorisé soit celui de « conservation » . Au terme de cette modification, la Cour d’appel détermine que toute construction est interdite et il n’est essentiellement permis que des usages pour des activités sylvicoles ou acéricoles, ou encore de récréation extensive.

Il appert toutefois que dès l’entrée en vigueur du schéma d’aménagement révisé de la MRC Les Moulins, en 2002, le lot était inclus dans une aire d’affectation « conservation » et que ledit règlement de zonage ne faisait alors que consacrer l’affectation prévue au schéma par obligation de concordance avec les outils de planification régionale.

En 2008, Mme Dupras prend connaissance de cette modification de zonage et entreprend des discussions avec la Ville espérant une éventuelle modification qui lui aurait fait recouvrer la possibilité de construire des résidences sur son lot. À défaut, Mme Dupras espérait que la Ville achète le lot.

Le 8 février 2016, la Ville l’informe qu’elle n’entend pas acquérir ledit lot.

Le 24 mars 2016, Mme Dupras intente ses procédures judiciaires en expropriation déguisée.

Le jugement

Sur l’existence d’une expropriation déguisée, la Cour d’appel a accueilli en partie l’appel principal en retenant ce qui suit :

  • que les gestes posés par la Ville constituent une expropriation déguisée, notamment en ce que le règlement de zonage de 2006 privait la propriétaire de toute « utilisation raisonnable » de son terrain. Ainsi, la Cour conclut, malgré l’argument de la Ville selon lequel le zonage « conservation » ne supprime pas toute utilisation privée du terrain, que le potentiel résiduel d’utilisation est si limité que la juge de première instance pouvait conclure que le règlement de 2006 prive l’appelante de toute « utilisation raisonnable » de son lot, et ce, bien qu’elle puisse exercer certaines activités de sylviculture ou d’acériculture;
  • ces usages résiduels eu égard aux limites imposées par le règlement – soit l’impossibilité de toute construction ou d’installation d’infrastructure quelconque – ne suffisent pas pour constituer une utilisation raisonnable du terrain;
  • il peut y avoir expropriation déguisée malgré que l’adoption du règlement s’inscrit dans les pouvoirs de la Ville et ses obligations de mise en oeuvre imposées par le législateur pour des fins de protection du couvert forestier. Il faut distinguer la conformité durèglement à l’habilitation législative, d’une part, de l’obligation de la Ville d’indemniser le propriétaire qui se voit de facto exproprié par l’effet du règlement, d’autre part. Il s’agirait d’une erreur de conclure qu’il ne peut y avoir d’expropriation déguisée lorsque la Ville ale pouvoir d’adopter le règlement restrictif;
  • bien que la Ville plaidait que le législateur a instauré un régime lui permettant d’intervenir sans avoir à indemniser le propriétaire , ceci n’a pas été considéré déterminant en l’espèce puisque l’article 113(12.1) de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (la « L.a.u. ») en lien avec la protection du couvert forestier ne permet pas de prohiber tout usage du sol . Il ne peut ainsi constituer une disposition écartant l’obligation légale d’indemniser, et ce, malgré qu’il soit reconnu (i) que les municipalités jouent un rôle déterminant dans la gestion de l’environnement (incluant en ce qui a trait à la protection des milieux humides ou celle du couvert forestier) ou (ii) qu’une cause d’utilité publique peut avoir pour effet d’imposer une charge supplémentaire à un propriétaire.

En somme, la Cour d’appel conclut que bien que la Ville ait le pouvoir d’adopter des règlements restrictifs en vue de gérer et protéger l’environnement, ce pouvoir ne la dispense pas de son obligation d’indemniser un propriétaire foncier.

Conclusion

Cela dit, bien que le concept d’expropriation déguisée en droit québécois ne soit pas nouveau, les tribunaux continuent de préciser des cas où des municipalités, toutes tailles confondues, sevoient imposer l’obligation d’indemniser un propriétaire foncier malgré leur rôle en matière de protection de l’environnement et leur volonté d’agir de bonne foi. Les tribunaux doivent faire preuve de prudence lors de l’analyse du potentiel résiduel d’utilisation d’un lot même lorsqu’il s’agit d’adopter des mesures de protection environnementale.

Nous notons également qu’aux paragraphes 38 et 39 de son jugement, la Cour d’appel s’enremet au législateur afin qu’il modifie, si besoin est, l’article 113(12.1) de la L.a.u. D’ailleurs,elle précise que, sous réserve d’une habilitation législative spécifique en ce sens, lorsque découle de l’exercice d’un pouvoir réglementaire une expropriation déguisée, le coût de cette mesure ne peut revenir au seul propriétaire, lequel a droit à une indemnisation suffisante.

Nous vous invitons donc à consulter DHC Avocats inc. afin d’en apprendre davantage sur les limitations imposées par les tribunaux en la matière.

  1. 2022 QCCA 350.
  2. 2019 QCCA 2037, demande d’autorisation (2020 CanLII 34907 (CSC)) rejetée
  3. 2019 QCCA 1402, demande d’autorisation (2020 CanLII 26457 (CSC)) rejetée.
  4. Voir Ville de Québec c. Rivard , 2020 QCCA 146.
  5. Règlement de zonage no 1103.
  6. La Cour d’appel réfère le lecteur à l’arrêt Ville de Saint-Rémi c. 9120-4883 Québec inc. , 2021 QCCA 630.
  7. RLRQ, c. A-19.1.
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À la mémoire de Me Gilles Hébert (1932-2022)

DHC Avocats - Amélie Boudreau
12 avril 2022

C’est avec tristesse que tous les membres du cabinet DHC avocats ont appris le décès de Me Gilles Hébert, notre associé de la première heure, survenu le 24 mars 2022. Pendant plus de 60 ans, Gilles Hébert a pratiqué le droit, principalement le droit municipal, auprès des municipalités du Québec, grandes et petites, et autres organismes publics. Pendant toutes ces années, il a su conseiller les élus municipaux avec compétence et sagesse; pour tous les membres du cabinet, il a été une inspiration et un modèle.

Né à Verdun, Gilles Hébert a fait ses études classiques au Collège Sainte-Marie de Montréal, a obtenu un baccalauréat en droit à la Faculté de droit de l’Université de Montréal et a été admis au Barreau en 1958. Il entreprit dès lors une brillante carrière et devint rapidement un expert en droit municipal. Dès 1960, il était l’associé de spécialistes de ce domaine comme Me Émé Lacroix et Me Jacques Viau. Il fut également juge de la Cour municipale de Candiac de 1962 à 1966, chargé de cours en droit municipal à l’École des hautes études commerciales, président de l’association des Centres de services sociaux du Québec de 1970 à 1975, président de la Commission des finances du Parti libéral du Québec de 1978 à 1985. En 1971, il accepta de présider la Commission de refonte des lois municipales, qui avait pour mandat de réviser et de refondre le Code municipal, la Loi des cités et villes et les lois connexes. La Commission déposa son rapport en 1977 proposant un « Code des municipalités du Québec » qui n’a pas été adopté par le gouvernement, mais qui a contribué à l’évolution du droit municipal et inspiré les législations subséquentes.

Déjà en 1983, il fondait, avec ses associés, notre cabinet dont la caractéristique première est d’être dédié essentiellement aux municipalités et organismes publics, ce qui demeure toujours une première au Québec. Avocat-conseil chez DHC jusqu’en 2019, Me Hébert a consacré sa vie professionnelle aux municipalités du Québec; il a contribué de façon exceptionnelle à l’avancement du droit municipal québécois et il a été un soutien constant pour de nombreux conseils municipaux du Québec.

Tous ceux qui l’ont connu ont apprécié Gilles Hébert: un homme de qualité et de parole; un homme qu’il fait bon fréquenter: sage et loyal, déterminé et persévérant, intègre, juste et généreux. C’est un modèle qui saura encore inspirer les avocates et les avocats de DHC

À sa famille, à nos clients et à ceux qui ont eu le privilège de le connaître, tous les membres de DHC avocats offrent leurs sincères condoléances.

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Commentaire sur l’affaire Pillenière, Simoneau portant sur les pouvoirs des municipalités pour protéger les milieux naturels sur leur territoire

Jean-François Girard - Amélie Boudreau
8 novembre 2021

Une municipalité peut-elle protéger, par sa réglementation d’urbanisme, l’intégrité des milieux naturels présents sur son territoire et cela, sans se voir accusée d’avoir fait de l’expropriation déguisée ?

Il aura fallu près de 15 ans avant qu’un jugement de la Cour supérieure ne vienne répondre à cette question de façon claire : oui, les municipalités disposent des pouvoirs nécessaires pour protéger les milieux naturels présents sur leur territoire et, non, cela ne constitue pas de l’expropriation déguisée lorsque les paramètres de la Loi sont respectés.

La décision de la Cour supérieure, sous la plume de la juge Florence Lucas, dans l’affaire Pillenière, Simoneau c. Ville de Saint-Bruno-de-Montarville1 replace les pendules à l’heure de façon très éloquente.

Au mois de mars 2018, dans la foulée de l’entrée en vigueur du schéma d’aménagement et de développement (SAD) de l’agglomération de Longueuil et conformément à son obligation de concordance imposée par la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme, la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville adopte une série de règlements d’urbanisme dont plusieurs dispositions ont pour objectifs d’assurer la protection des milieux humides et boisés se trouvant sur son territoire.

L’entrée en vigueur des règlements de la Ville aura pour effet concret d’empêcher Pillenière, Simoneau (ci-après « Pillenière »), un promoteur immobilier, de réaliser un projet de développement résidentiel dans le boisé Sabourin puisque la nouvelle réglementation de la Ville encadre dorénavant sévèrement la coupe d’arbres dans le but de protéger le couvert forestier de la forêt privée et interdit le remblai dans les milieux humides.

Devant une telle situation réglementaire, Pillenière prétendra que les règlements adoptés par la Ville sont abusifs et déraisonnables et qu’ils constituent une expropriation déguisée justifiant qu’une indemnité d’une valeur de plus de 20 millions de dollars lui soit versée.

Dans un jugement étoffé, qui fera certainement école, la juge Lucas répond aux divers arguments du promoteur immobilier et, à la suite d’une analyse minutieuse, les rejettera les uns après les autres. Elle débute son analyse par l’énoncé suivant : « Le droit de propriété n’est pas absolu »2 et conclut son jugement ainsi :

« En somme, la réglementation municipale adoptée en mars 2018 atteint l’objectif législatif de protection des milieux humides, relève d’une interprétation raisonnable de la loi habilitante L.a.u., découle d’un processus conforme menant à son adoption et s’avère justifiée à la lumière de l’importance et de la valeur écologique des milieux humides sur les lots en litige. À défaut de démontrer le caractère déraisonnable de la réglementation municipale attaquée et l’expropriation déguisée, le recours des promoteurs doit être rejeté. »3

Cela étant, voici pourquoi nous estimons que ce jugement aura une résonnance importante pour la suite des choses en matière de protection des milieux naturels par les municipalités.

1) Les municipalités sont tenues de se conformer aux prescriptions des documents de planification des autorités supérieures

Au paragraphe 37 du jugement, la juge Lucas écrit que les municipalités sont « tenues » d’adopter un plan d’urbanisme et des règlements conformes aux prescriptions des documents de planification des organismes municipaux supérieurs que sont l’agglomération de Longueuil et la CMM. Dès lors que ces documents prescrivent la protection des milieux naturels4, la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville n’avait d’autre choix que d’ajuster sa réglementation d’urbanisme en conséquence.

2) Les municipalités disposent des pouvoirs habilitants nécessaires pour protéger l’intégrité

La juge Lucas voit ensuite, dans les paragraphes 12.1° et 16° du deuxième alinéa de l’article 113 de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (ci-après « L.a.u. »), l’habilitation législative nécessaire permettant aux municipalités de protéger les milieux naturels sur leur territoire. La juge reconnaît donc que le paragraphe 16° du deuxième alinéa de l’article 113 L.a.u. offre aux municipalités le pouvoir de prohiber totalement « tous les usages du sol, constructions ou ouvrages » pour des raisons de « protection de l’environnement », reconnaissant du même coup le pouvoir particulier offert aux municipalités en ce domaine. Elle écrit :

« [113] Ici, l’analyse qui précède nous confirme qu’en adoptant la réglementation en litige, la municipalité exerce son pouvoir de « prohiber tous les usages du sol constructions ou ouvrages» à proximité des milieux humides. En quelque sorte, ce ne sont pas les règlements municipaux qui empêchent le développement immobilier résidentiel des lots, mais bien leurs caractéristiques particulières et la présence de milieux humides, lesquels sont protégés par la L.a.u. mais également par la Loi sur la qualité de l’environnement, en vertu de laquelle un certificat d’autorisation du ministre est requis aux fins d’ériger une construction, rappelons-le. » [Italiques dans l’original ; nous soulignons]

3) L’exercice des pouvoirs réglementaires des municipalités en matière de protection des milieux naturels ne constitue pas une expropriation déguisée

La juge Lucas prend bien soin de souligner que les règlements de la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville n’ont pas pour effet de réserver les terrains concernés à l’usage de la Ville ou de ses citoyens. Bien que les promoteurs ne conservent qu’une jouissance limitée des lots, ils en conservent néanmoins l’usage exclusif.

Par ailleurs, au promoteur qui se plaint de l’effet abusif de la réglementation contestée, la juge Lucas rétorque que l’exercice valide des pouvoirs réglementaires par une municipalité ne peut donner ouverture à une conclusion d’abus ou d’un exercice déraisonnable desdits pouvoirs réglementaires. La juge se montre aussi d’avis que le règlement n’est pas discriminatoire à l’égard du promoteur puisqu’il s’applique uniformément à l’ensemble du territoire, là où il se trouve des milieux naturels humides ou boisés.

Exercés dans un tel contexte, les pouvoirs réglementaires des paragraphes 12.1° et 16° de l’article 113 L.a.u. ne peuvent conduire à une conclusion d’expropriation déguisée. À ce sujet, la juge Lucas réfère à la décision récente de la Cour suprême du Canada, dans l’affaire Lorraine5. Dans cet arrêt, la Cour suprême a eu l’occasion de rappeler que « [c]onstitue un abus de pouvoir le fait pour un organisme public d’exercer illégalement son pouvoir de réglementation, c’est-à-dire en dérogation des fins voulues par le législateur dans la délégation de ce pouvoir »6.

Or, aux termes des paragraphes 12.1° et 16° de l’article 113 L.a.u., quelles sont ces fins voulues par le législateur ? La protection écosystémique des milieux naturels, fussent-ils boisés ou humides, et la protection de l’environnement. Aussi, une municipalité qui adopte des règlements d’urbanisme qui ont pour effet de protéger ces écosystèmes réalise les fins voulues par le législateur. On ne peut, par la suite, lui en tenir rigueur en la taxant d’avoir procédé à une expropriation déguisée.

4) La notion de « zonage de superposition » (overlay zoning)

Une autre avancée notable de ce jugement concerne l’inclusion dans la jurisprudence québécoise de la notion de « zonage de superposition » ou overlay zoning par lequel la juge répond à l’argument du promoteur qui reproche à la Ville de ne pas avoir transformé son zonage de « résidentiel » à « conservation ». À ce propos, la juge Lucas écrit :

« [129] Or, contrairement à plusieurs autres pouvoirs énoncés à l’article 113 L.a.u., la Ville fait valoir que son pouvoir de régir afin d’assurer la protection du couvert forestier (par. 12.1) et celui de prohiber pour des raisons de protection de l’environnement (par. 16) ne sont pas des pouvoirs qui doivent être exercés « par zone ». »

On remarquera en effet que ces paragraphes 12.1° et 16° de l’article 113 L.a.u. ne contraignent pas les municipalités à réglementer « par zone », comme le fait, par exemple, le paragraphe 12° de cet article qui traite aussi de remblai et de déblai.

En cela, le législateur est cohérent et permet aux municipalités de réglementer les usages, constructions ou ouvrages dans les milieux naturels, humides ou boisés, là où se trouvent, peu importe la nature du zonage (résidentiel, commercial, institutionnel, industriel, etc.) applicable dans la zone concernée. La nature, en effet, n’a que faire des limites cadastrales ou administratives arbitrairement établies par les humains. Aussi, la L.a.u. permet donc d’adopter des mesures réglementaires destinées à protéger ces milieux naturels qui se superposent au zonage existant.

5) L’importance de la démarche d’acquisition de connaissances et de planification

Enfin, un dernier élément retient davantage notre attention dans ce jugement. Cela a trait à l’acquisition de la nécessaire connaissance préalable du territoire. Avant de permettre le développement du territoire, il faut le connaître. Aussi, en adoptant ses règlements d’urbanisme en mars 2018, la Ville de Saint-Bruno-de-Montarville n’a pas décidé du jour au lendemain de protéger tel ou tel endroit sur son territoire, comme cela, sans raison valable.

Au contraire, le résultat final, soit l’adoption des règlements d’urbanisme disputés dans l’affaire Pillenière, est l’aboutissement d’une démarche d’acquisition de connaissances débutée plusieurs années auparavant par une caractérisation des parcelles non-bâties de son territoire et une évaluation de la valeur écologique relative de celles-ci, dans un contexte à la fois local et régional. Une fois cette nécessaire connaissance préalable du territoire acquise, la Ville s’est livrée à un exercice de planification et de priorisation : quels milieux seront protégés, quels milieux pourront faire l’objet d’un développement.

Bref, l’adoption des règlements d’urbanisme en 2018 n’était que l’aboutissement logique et raisonnable de la démarche d’acquisition de connaissances amorcée plusieurs années auparavant et des efforts de planification du devenir de son territoire articulé dans le cadre de la mise en œuvre des objectifs de protection des milieux naturels énoncés au PMAD de la CMM et au SAD de l’agglomération de Longueuil.

Bien mal venu le promoteur qui veut ensuite se plaindre du résultat.

Conclusion

Dans l’affaire de la protection de la rainette faux-grillon, à La Prairie, le juge Martineau, de la Cour fédérale, posait la question suivante : « Nous sommes-nous imposés collectivement une règle de civilisation par laquelle nous devons prévenir l’annihilation des individus d’une espèce sauvage menacée et la destruction de son habitat naturel ? »7 Et de répondre : « Il semble bien que ce soit le cas […] »8.

Afin que les propos du juge Martineau ne restent pas lettre morte, le législateur québécois, par l’entremise, notamment, de la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme offre des pouvoirs aux municipalités afin de protéger les derniers milieux naturels qui se trouvent encore sur le territoire de la CMM, ou ailleurs au Québec. Une municipalité qui agit ainsi réalise les « fins voulues par le législateur »9 en matière de protection des milieux naturels.

La qualité de nos milieux de vie dépend de plus en plus de notre capacité à proposer une occupation du territoire qui permette le maintien des équilibres écosystémiques dynamiques. En cela, nous sommes d’avis que les municipalités du Québec disposent de tous les pouvoirs pour agir en faveur de la protection des milieux de vie de leur collectivité. Le jugement de la Cour supérieure dans l’affaire Pillenière confirme bel et bien, et de manière éloquente, que les municipalités disposent des pouvoirs utiles en ce domaine ; elles ne se rendront donc pas ‘coupables’ d’expropriation déguisée en les utilisant à bon escient.

C’est pourquoi, en ce domaine, les municipalités doivent dorénavant assumer un leadership qui nous permettra véritablement de prendre pied dans le paradigme du développement durable. En cela, les propos du juge Tôth dans l’affaire Sutton10 montrent la voie : mettre en œuvre le développement durable, c’est procéder à un changement fondamental de philosophie sociétale.

Saurons-nous collectivement y parvenir ? Le jugement Pillenière nous semble être un pas de plus dans la bonne direction.

Me Jean-François Girard est avocat spécialisé en droit de l’environnement et droit municipal chez DHC Avocats. Membre honoraire du Centre québécois du droit de l’environnement (CQDE).

  1. CS 4031.
  2. Id., par. 52.
  3. Id., par. 144.
  4. Le PMAD vise notamment la protection des milieux naturels d’une superficie équivalente à 17 % de la superficie totale de son territoire. Le SAD de l’agglomération de Longueuil, pour sa part, poursuit l’objectif de protéger au moins 20 % du territoire à des fins d’écosystèmes d’intérêt.
  5. Lorraine (Ville) c. 2646-8926 Québec inc., 2018 CSC 35.
  6. Id., par. 26. Nous soulignons
  7. Centre québécois du droit de l’environnement c. Ministre environnement Canada, 2015 CF 773, par. 5
  8. Id., par. 6.
  9. Lorraine (Ville) c. 2646-8926 Québec inc., précité, note 6.
  10. 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de), EYB 2008-133168 (C.S.), conf. par 9034-8822 Québec inc. c. Sutton (Ville de), EYB 2010-173377 (C.A.).

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